II GSK 1009/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 284/10 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 grudnia 2009 r. nr GDDKiA-O.OL:Z-3s-4251-513/09 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 284/10 skargę R. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 grudnia 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 1 lipca 2009 r. (data wpływu do organu 6 lipca 2009 r.) R. O. wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. Rejon w G. o naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót, tj. w dniach 7 i 8 lipca 2009 r. Wniosek dotyczył zajęcia pasa drogi krajowej nr 59 w G. przy ul. M. o pow. 114,1 m² celem wykonania zjazdu na działkę nr 340/4. W dniu 7 lipca 2009 r. podczas kontroli drogi stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogi krajowej nr 59 w G. w km 2+773 – 2+797 strona prawa przez prowadzenie robót budowlanych zjazdu na działkę nr 340/4. Roboty wykonywano w dniach 7 do 8 lipca 2009 r. bez zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz bez pozwolenia na budowę. Jak wynikało bowiem z informacji nadzoru budowlanego R. O. posiadał jedynie pozwolenie na budową stacji auto-gaz na działce nr 340/4 w G lecz nie posiadał pozwolenia na budowę zjazdu z tej działki na drogę krajową nr 59. Jednocześnie zgodnie z ustaleniami organu administracji na czas wykonywanych robót nie oznakowano ich co stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z powyższym w dniu 13 lipca 2009 r. zawiadomiono R. O. o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu 29 lipca 2009 r. dokonano wizji lokalnej przedmiotowego pasa drogowego. Z wizji sporządzono protokół i dokumentację zdjęciową o czym zawiadomiono R. O. w celu zapoznania się z tymi dokumentami. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oddział w O. Rejon w G., w decyzji z dnia 28 października 2009 r. na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p., nałożył na R O. karę pieniężną w kwocie 6974 zł za wybudowanie zjazdu z drogi krajowej nr 59 na działkę nr 340/4 położoną przy ul. M. w G. oraz za prowadzenie robót w pasie drogowym tej drogi bez zezwolenia zarządcy drogi. Kara została nałożona za samowolne wykonanie zjazdu o pow. 105 m² i prowadzenie robót w pasie drogi o pow. 222,1 m² oraz za naruszenie pobocza o pow. 21,6 m². Łącznie zajęto pas drogowy o pow. 348,7 m². Wyliczenia wysokości kary pieniężnej dokonano na podstawie stawek wg § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369), tj. 1zł/m² x 2 dni x 10 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Od powyższej decyzji R. O. złożył odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 17 grudnia 2009 r. uchylił w punkcie 1 zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołania się na podstawę prawną z art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, tj. wybudowania zjazdu z drogi krajowej nr 59 na działkę nr 340/4 położoną przy ul. M. w G. bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymując w punkcie 2 zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Uchylając decyzję w części zastosowania art. 29a u.d.p. organ odwoławczy stwierdził, że skarżący posiadał wymagane zezwolenie na lokalizację zjazdu na podstawie decyzji z dnia 7 grudnia 2007 r. skarżący uzyskał zezwolenie na zlokalizowanie zjazdu wraz z budową dodatkowego pasa ruchu przy zachowaniu m.in. warunków: po uzgodnieniu przez Oddział GDDKiA w O. projektu budowlanego zjazdu. Organ podkreślił, że w dniu 6 lipca 2009 r. wpłynął wniosek strony z dnia 1 lipca 2009 r. o naliczenie opłat za zajęcie pasa drogowego na czas robót (7-8 lipca 2009 r.). Skarżący mógł zatem zająć pas drogowy, w celu przystąpienia do wykonywania robót z chwilą otrzymania decyzji zezwalającej i ustalającej wysokość opłaty za zajęcie. Strona nie czekając na taką decyzję zajęła jednak pas drogowy i wykonywała prace związane z dostępem do stacji auto-gaz. Okoliczność ta stanowiła to podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie. Organ odwoławczy uznał, że wyliczenie powierzchni pasa drogowego, na której skarżący prowadził roboty było właściwe, gdyż nie odnosiło się wyłącznie do wskazanej przez inwestora we wniosku o lokalizację zjazdu powierzchni lecz do faktycznie zajętej powierzchni w związku z prowadzonymi robotami. Na decyzję R. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Sąd I instancji rozpoznał skargę i uznał, że jest ona niezasadna. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, iż skarżący decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r. otrzymał zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 59 na działkę nr 340/4 położoną przy ul. M. w G. W zezwoleniu podano warunki tej lokalizacji, które inwestor był obowiązany spełnić w celu realizacji zjazdu. Ponadto skarżący otrzymał stosowne pozwolenie budowlane od organu architektoniczno – budowlanego na budowę stacji auto-gaz i zjazdu. Jednakże z budową zjazdu i dodatkowego pasa ruchu (dojazdowego do stacji auto-gaz) wiązała się konieczność wejścia w pas drogi krajowej nr 59, na co inwestor, zgodnie z pkt 12 i 13 decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, obowiązany był otrzymać stosowne zezwolenie zarządcy drogi, czyli Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Sąd I instancji powołał się na art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i stwierdził, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wysokość opłaty w sprawie została naliczona na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) i wynosiła 1 zł/1 m² za każdy dzień. Po przemnożeniu zajętej powierzchni pasa drogowego przez ilość dni jego zajęcia i zastosowaniu przelicznika z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. została nałożona kara pieniężna w wysokości określonej w decyzji. Od wyroku Sądu I instancji R O złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i uchylenie decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 grudnia 2010 r. nr [...] i zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p, art. 82 ust. 3 pkt 3 i art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. O. podniósł, że posiadał pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych, czego dowodem jest decyzja z dnia 12 stycznia 2010 r. nr [...] wydana przez Warmińsko –Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten uznał, że w sprawie nie zaistniała samowola budowlana. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przedstawiona konstrukcja skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazuje, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie stawia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zasadność zarzutów dotyczących prawa materialnego w oparciu o niekwestionowany stan faktyczny sprawy ustalony w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowany przez Sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i art. 82 ust. 3 pkt 3 i pkt 48 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Z treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut skargi kasacyjnej odnosi się tylko do jednej z form naruszenia prawa materialnego, to jest do błędnej wykładni. Przypomnieć więc należy, że błędna wykładnia to niewłaściwe zrekonstruowanie, niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej. Tak więc uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator winien wykazać jak w jego ocenie powinien być rozumiany konkretny przepis prawa, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji. Jednocześnie należy także podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (vide wyrok NSA z 9 czerwca 2009 r., o sygn. akt I FSK 503/09, niepublikowany). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że trafnie wskazał Sąd I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie trzeba rozgraniczyć pomiędzy prawem skarżącego do urządzenia (wybudowania) zjazdu dla stacji auto-gaz, a prawem skarżącego do zajęcia pasa drogowego w celu przeprowadzenia koniecznych prac dla wybudowania zjazdu. Oczywistym w sprawie jest to, że decyzją z dnia 7 grudnia 2007 roku R. O. otrzymał zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi krajowej numer 59 na działkę numer 340/4 położoną w G. przy ulicy M. W tym miejscu należy podkreślić, że w decyzji tej organ określił warunki tej lokalizacji, które inwestor był zobowiązany spełnić. Poza sporem pozostaje okoliczność, że realizacja zjazdu i jednocześnie dodatkowego pasa ruchu -dojazdowego do stacji, wiązała się z koniecznością wejścia w pas drogi krajowej numer 59. W decyzji zezwalającej na lokalizację określonego wyżej zjazdu w punktach 12 i 13 organ wskazał, że inwestor jest zobowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że kasator wykonał zjazd z drogi krajowej numer 59 na działkę numer 340/4 położoną w G. przy ulicy M bez uzyskania stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czyli decyzji właściwego organu-Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Z treści decyzji organów administracji publicznej wynika, że nałożona na R. O. kara pieniężna stanowi sankcję za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej numer 59 w celu realizacji zjazdu z tej drogi na działkę numer 340/4 położoną w G., bez zezwolenia właściwego organu. Uwzględniając treść decyzji organu odwoławczego stwierdzić należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych. Powołany wyżej przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi-zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust.4-6 tego przepisu prawa. Natomiast przepis art.40 ust.13 w/w ustawy określa termin, w którym kara wymierzona na podstawie art. 40 ust. 12 winna być uiszczona. Wskazane wyżej przepisy prawa zostały właściwie, zgodnie z ich literalnym brzmieniem odczytane przez Sąd I instancji, a strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała aby sąd ten dopuścił się błędnej wykładni opisanych wyżej norm prawa, jak też nie uzasadniła tegoż zarzutu skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy przypomnieć, że przy niekwestionowanym stanie faktycznym poza sporem pozostawała okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie uzyskała decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej numer 59 w celu wybudowania zjazdu z tej drogi na działkę, na której znajduje się stacja auto-gaz. Również za bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przepisu art. 82 ust. 3 pkt 3 i 48 Prawa budowlanego. W szczególności należy podkreślić, że trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące na to, że powołany wyżej przepis prawa nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Skoro powołany wyżej przepis prawa nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, to brak jest podstaw do stawiania Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.