I SAB/Wr 820/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi: A. H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 2.000,00 zł (dwa tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę: 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. H. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej również jako: Organ, Wojewoda) postępowania w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 19.09.2018 r. do Organu wpływa wniosek w ww. zakresie wraz z załącznikami. Tego samego dnia Strona otrzymuje od Organu informację o wszczęciu postępowania i przewidywanym terminie jego zakończenia – 19 marca 2019 r. z uwagi na konieczność sprawdzenia dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia oraz dużą liczbę prowadzonych postępowań w sprawie cudzoziemców. W dniu 11.12.2018 r. Organ wystosowuje pismo do Wnioskodawcy, w którego treści ponownie oznacza termin załatwienia sprawy jako 19 marca 2019 r., a równocześnie wzywa o przedstawienie w terminie 30 dni pisma starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub dokumentu zwalniającego z tego obowiązku albo dokumentu, z którego wynika, że Strona w okresie bezpośrednio poprzedzającym, złożenie wniosku wykonuje pracę przez okres nie krótszy niż 3 miesiące na rzecz tego samego podmiotu na tym samym stanowisku oraz tworzy pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 8.01.2019 r. Organ otrzymuje informację z jednostki Policji, iż z dostępnych baz danych nie wynika, by pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie o jakie pytał Wojewoda. W dniu 26.03.2019 r. Organ tworzy pismo przesyłające ponaglenie na przewlekłość do Urzędu ds. Cudzoziemców, a 17 czerwca 2019 r. otrzymuje dokumenty od Strony, w przedmiocie umowy użyczenia lokalu, kopii paszportu z informacja o zmianie adresu i ponaglenie. Następnie w dniu 26.06.2019 r. Organ tworzy pismo z wezwaniem o dostarczenie: aktualnego wniosku (nie starszego niż 6 miesięcy), oryginału pisma starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub dokumentu zwalniającego z tego obowiązku lub dokumentu z którego wynika, ze Strona w okresie bezpośrednio poprzedzającym, złożenie wniosku wykonywał pracę przez okres nie krótszy niż 3 miesiące na rzecz tego samego podmiotu na tym samym stanowisku – wskazując wyłączenia z tego obowiązku i termin zakończenie postępowania – 26 lipca 2019 r. W dniu 29.07.2019 r. Organu otrzymuje od Strony dokumenty w przedmiocie: umowy o pracę, załącznika nr 1, umowy użyczenia, przelewów składek ZUS, ZUS P RCA, ZUS P ZUA, informacji dla osoby ubezpieczonej, a w dniu 22.11.2019 r. do Organu otrzymuje rozstrzygnięcie ponaglenia – ponaglenie jest zasadne postępowanie winno zakończyć się do dni 29.01.2020 r. Kolejno w dniach 19.03.2020 r. i 26.06.2020r. do Organu wpływają dokumenty od Strony w szczególności: załącznik nr 1, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy, umowa podnajmu, KRS, umowa podnajmu. Skargę do sądu administracyjnego Organ otrzymuje 9 marca 2021 r., po której wpływie Organ 12 marca 2021 r. tworzy pismo w swej treści informujące o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a ponadto zawierające wezwanie, by Strona w terminie 7 dni przedstawiła: dokumenty o zapewnionym miejscu zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, informację od starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub dokumentów zwalniających z tego obowiązku. W skardze podniesiono naruszenie przepisów art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały i nieefektywny. Czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu, niezmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. Naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. miało polegać na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej – odebranie stronie podstawowych praw procesowych, a naruszenia art. 9 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Strona upatruje w niedotrzymanie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy i niepoinformowaniu o przyczynach zwłoki. Zarzut o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Strona uzasadnia odebraniem sprawa do czynnego udziału poprzez uniemożliwienie wglądu w akta sprawy. W oparciu o zarzuty skargi wniesiono o: – zobowiązanie Organu do wydania decyzji w określonym terminie, – stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 4.500,00 zł, – przyznanie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego - kwot w wysokości: 615,00 zł + 17,00 zł, – rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że sprawa jest prowadzona przez okres 18 miesięcy – świadczy to o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Zwrócono uwagę, że kontakt osobisty jak i telefoniczny z inspektorem prowadzącym sprawę jest właściwie niemożliwy. Problemy organizacyjno - kadrowe Organu nie są usuwane. Skarżący w okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie pozbawiony jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (nie może swobodnie wrócić do kraju, wyjechać na urlop, ma utrudniony dostęp do kredytu czy świadczeń medycznych). Istniejący stan rzeczy utrudnia normalne funkcjonowanie Skarżącego, wpływa negatywnie na jego sytuacje osobistą i rodzinną. Żądana w skardze kwota będzie stanowić rekompensatę dla Strony za stan bezsilności i lęku, co do swojej przyszłości a także przygnębienie. Wniosek o koszty ponad stawkę minimalną uzasadniony jest nakładem pracy. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, odpływu pracowników merytorycznych oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na statystykę wpływu spraw cudzoziemców do Organu, w latach 2017-2018. Organ stoi w opozycji do twierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa i jest przeciwny zasądzeniu sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuję, że jakkolwiek od daty otrzymania przez Organ wniosku, do końca lipca 2019 r. można mówić o jakichkolwiek czynnościach Organu w sprawie, to od miesiąca sierpnia 2019 r., aż po złożenia skargi (9 marca 2021 r.) Organ całkowicie zamiera i nie czyni nic, by sprawę rozstrzygnąć. Sąd jest świadomy, że skarga wpłynęła do Organu już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości postępowania o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. O przewlekłości postępowania, mającej miejsce z rażącym naruszeniu prawa świadczą, w szczególności milczenie Organu, bierność po otrzymaniu rozstrzygnięciu ponaglenia, w którym wskazano, że jego złożenie ponaglenia było słuszne. Organ zignorował również wyznaczony przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców termin zakończenia postępowania, a powrócił do rozpatrywania sprawy z wniosku Strony dopiero po wniesieniu przez Nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sytuacji Strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Wojewoda, co stało się niestety częstą praktyką wstrzymuje jakiekolwiek procedowanie spraw w przedmiocie wydania zezwoleń na pobyt cudzoziemców do momentu, aż składająca podanie osoba wniesie do sądu administracyjnego skargę w przedmiocie przewlekłości/bezczynności. W rezultacie ignorowane są przepisy dotyczące momentu wszczęcia postępowania na wniosek strony i terminy załatwiania sprawy, a w niniejszej nawet dodatkowy termin wyznaczony przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. W zamian Organ wprowadza własny, pozaustawowy warunek, od spełnienia którego uzależnia podjęcie czynności w sprawie – właśnie złożenie skargi. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość z uwagi na jej okres (obejmujący w pierwszej części czynności w długich odstępach czasu, a w końcu ich brak) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 2.000,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości 4.500,00 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał również Organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt II sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. nie stwierdzając podstaw do ich podwyższenia, w szczególności mając na uwadze, że sprawy tego typu jak niniejsza mają charakter niejako szablonowy i powtarzalny (punkt V sentencji wyroku).