I OSK 689/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W., A.P., G.P. i J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 581/20 w sprawie ze skargi M.W., A.P., G.P. i J.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 581/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W., A.P., G.P. i J.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M.W., J.D., A.P. oraz G.P. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: - naruszenie prawa materialnego art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że organy nie dokonały zbadania kwestii, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w sytuacji, w której nie mogąc dokonać takiego ustalenia ze względu na ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, ustalenia takiego dokonały zawierając w uzasadnieniu stwierdzenie, że "na marginesie niniejszej sprawy warto jedynie zauważyć, że cel wywłaszczenia tj. budowa zakładu mleczarskiego w Ozorkowie został zrealizowany"; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) tj. naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Organu II oraz l instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana po niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co doprowadziło do uznania przez Organ I i II instancji, że cel wywłaszczenia tj. budowa zakładu mleczarskiego w [...] został zrealizowany, w sytuacji, w której cel ten mógł zostać zrealizowany jedynie częściowo - tj. na części przedmiotowych nieruchomości, ponieważ budynek mieszkalny znajdujący się na ww. działkach nie został przeznaczony na cel wywłaszczenia - w budynku zamieszkiwały osoby prywatne, a ponadto budynek pozostaje odgrodzony od terenu zakładu mleczarni; b) tj. naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim stwierdzenia, że "na marginesie niniejszej sprawy warto jedynie zauważyć, że cel wywłaszczenia tj. budowa zakładu mleczarskiego w [...] został zrealizowany", w sytuacji, w której cel ten mógł zostać zrealizowany jedynie częściowo - na części nieruchomości, a co uniemożliwia realizację zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dalsze kroki prawne związane z zaskarżoną decyzją, w tym staranie się o odszkodowanie od Skarbu Państwa w odniesieniu do części nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; c) tj. naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Skarżących w skardze zarzutu nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim stwierdzenia, że "na marginesie niniejszej sprawy warto jedynie zauważyć, że cel wywłaszczenia tj. budowo zakładu mleczarskiego w [...] został zrealizowany", w sytuacji, w której cel ten mógł zostać zrealizowany jedynie częściowo - na części nieruchomości, a co uniemożliwia realizację zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dalsze kroki prawne związane z zaskarżoną decyzją, w tym staranie się o odszkodowanie od Skarbu Państwa w odniesieniu do części nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, poprzestając jedynie na jego powtórzeniu w treści uzasadnienia, nie odnosząc się do kwestii dokonania przez Organ I instancji ustaleń dotyczących zrealizowania celu wywłaszczenia, w sytuacji w której Organ nie był uprawniony do dokonywania oceny i formułowania twierdzenia; d) tj. naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 poprzez niezgodne z prawem i stanem faktycznym sformułowanie, że "na marginesie niniejszej sprawy warto jedynie zauważyć, że cel wywłaszczenia tj. budowa zakładu mleczarskiego w [...] został zrealizowany", podczas gdy w żaden sposób nie zbadano kwestii zrealizowania celu wywłaszczania. Wskazując na powyżej sformułowane zarzuty, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjne w Łodzi, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Zasadnicze dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są zarzuty naruszenia prawa materialnego, zatem to one wymagały rozpoznania w pierwszej kolejności. Zarzut naruszenia art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.).) nie jest zasadny. Przepis ten stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na rzecz której na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego" (por. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., I OSK 3013/18, LEX nr 2737199). Wiąże się to z tym, że roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może dotyczyć, w kontekście art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tylko nieruchomości, które pozostają we własności podmiotu publicznego (Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego) i nie są obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz innych osób (zob. uchwałę 5 sędziów NSA z 25 października 1999 r., OPK 27/99, ONSA 2000/1/12). Osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie będą więc tylko podmioty publiczne, na których ciąży ewentualny obowiązek zwrotu. Z akt sprawy wynika, że w kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie, prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na którą składają się działki o nr [...] o pow. [...] ha (dawniej działka nr [...]) i nr [...] o pow. [...] ha (dawniej działka nr [...]) zostało ustanowione na rzecz Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w [...]. Nie budzi wątpliwości, że podmiot ten jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółdzielnia jest bowiem osobą prawną odrębną od Skarbu Państwa czy jednostki samorządowej. Prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostało w Księdze wieczystej [...] w dniu [...] listopada 1994r. Podstawą wpisu była umowa zawarta w dniu [...] grudnia 1993 r., w formie aktu notarialnego, przez Gminę Miasto [...] (właściciela nieruchomości) na mocy której oddano wyżej opisaną nieruchomość w użytkowanie wieczyste i nieodpłatnie przeniesiono własność budynków na rzecz spółdzielni. Zestawienie dat wskazuje, że do skutecznego ustanowienia użytkowania wieczystego doszło (poprzez wpis do Kw) przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. - art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W powołanym art. 229 nie określono przy tym jakichkolwiek innych przesłanek lub okoliczności warunkujących jego zastosowanie. Jeżeli więc w dniu 1 stycznia 1998 r. spełniły się przesłanki określone w tym przepisie, jak w niniejszej sprawie, to wynikające z tego nieprzysługiwanie w tym dniu roszczenia o zwrot nieruchomości nie może być zniesione w późniejszym czasie ze względu na brak ku temu podstaw prawnych. Odnosząc się do uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej należy podnieść, że na mocy art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wyłączył możliwość dochodzenia zwrotu nieruchomości, która przed dniem 1 stycznia 1998 r. stała się przedmiotem ustanowionego prawa użytkowania wieczystego, jeżeli prawo to przed tym dniem zostało ujawnione w księdze wieczystej, co ma miało miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza też, że bezprzedmiotowa stała się ocena przesłanek z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości czy zgodności zagospodarowania z celem wywłaszczenia. Oceny zasadności zarzutu nie może zmienić również ustalenie organu, że cel wywłaszczenia tj. budowa zakładu mleczarskiego w [...] został zrealizowany. Ocena ta była zbędna z punktu badania przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie miała wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od tej oceny nieruchomość nie podlegałaby zwrotowi z uwagi na wypełnienie dyspozycji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie został też naruszony art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie dopatrywali się naruszenia powyższych przepisów w sformułowaniu zawartym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego "na marginesie niniejszej sprawy warto jedynie zauważyć, że cel wywłaszczenia tj. budowa zakładu mleczarskiego w [...] został zrealizowany" co oznaczało zdaniem skarżących, że Sąd nie odnosząc się do powyższego sformułowania naruszył ww. przepisy procedury. Zważyć należy, jak już wcześniej zostało to wyjaśnione, że zdanie to, i ocena w nim wyrażona, mogłoby mieć znaczenie, tylko wówczas, gdyby rozpoznawana sprawa toczyła się wyłącznie w oparciu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na zastosowanie w sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ocena taka nie miała żadnego wpływu na prawidłowość decyzji zaskarżonej. Zbędne było badanie celu wywłaszczenie i prawidłowości jego realizacji. Sąd I instancji wszechstronnie rozpatrzył sprawę i prawidłowo, zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. zawarł w uzasadnieniu zarówno ocenę podstaw faktycznych, jak i ocenę prawną zaskarżonej decyzji w granicach rozpoznawanej sprawy. Nie doszło również do naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo i w granicach art. 3 P.p.s.a. dokonał oceny zaskarżonej decyzji, stosując jednocześnie środki przewidziane ustawą. Sąd I instancji nie naruszył przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej, w szczególności art. 7 i 77 K.pa. Skarżący kasacyjnie zarzutów tych nie uzasadnił, zaś stanowisko skarżących kasacyjnie wskazywało, że ich żądaniem objęte jest inne postępowanie, niż to, które było kontrolowane przez Sąd I instancji. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.