II OSK 1340/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 64/08 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 marca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną przez M. B. decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tomaszowie Mazowieckim nr [...] z dnia [...] listopada nieuznające schorzeń M. B. za chorobę zawodową. Sąd podał, że orzeczenia lekarskie winny spełniać wymagania opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i zawierać wnioski biegłego przedstawione w sposób logiczny i dostępny dla stron oraz organu prowadzącego postępowanie. Dla ustalenia zaś, czy choroba niedosłuchu odbiorczego występująca u skarżącego ma charakter choroby zawodowej konieczne jest wyjaśnienie, czy schorzenie to zostało wywołane działaniem hałasu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej pod postacią uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. W uzasadnieniu organ podał, że M. B. pracował w Zakładach [...] Spółka Akcyjna w upadłości w Tomaszowie Mazowieckim w latach 1983–1997. Wcześniej, w latach 1970–1983 był narażony na hałas pracując w innych miejscach. Jednakże w wyniku badania przeprowadzonego w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu wydano orzeczenie lekarskie nr [...], zgodnie z którym brak jest podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. W badaniach stwierdzono, że przebieg krzywych powietrznych w audiometrii tonalnej obustronnie nie jest typowy dla pohałasowego uszkodzenia narządu słuchu – jest to tzw. krzywa płaska. Organ podkreślił, że krzywa płaska jest niecharakterystyczna dla pohałasowego uszkodzenia narządu słuchu i nie odpowiada ona skutkom klinicznym działania hałasu w warunkach przewlekłej ekspozycji zawodowej. Nie można łączyć stwierdzonych u pacjenta niewielkich ubytków słuchu z narażeniem zawodowym na hałas przemysłowy, które ustało w 1997 r. Na powstanie tych ubytków mogło mieć wpływ szereg innych – pozazawodowych czynników ototoksycznych. Po rozpoznaniu odwołania M. B., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że lokalizacja ślimakowa, obustronna i symetryczna ubytku słuchu o wymienionej wielkości jest rozstrzygająca dla oceny, czy ubytek słuchu został spowodowany hałasem. U M. B. tego rodzaju uszkodzenie słuchu nie występuje. Nie zachodzi zatem związek przyczynowy pomiędzy warunkami pracy a rozpoznanym schorzeniem. Na powyższą decyzję M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga jest uzasadniona, ponieważ naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek a mianowicie: schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz praca musi być wykonywana w warunkach narażających na powstanie tego schorzenia. W przypadku stwierdzenia obu przesłanek istnieje domniemanie, iż choroba jest następstwem warunków, w jakich praca była świadczona a więc, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a warunkami pracy. M. B. przez okres ponad 27 lat był narażony na hałas w czasie wykonywania pracy zawodowej. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż u skarżącego rozpoznano odbiorczy ubytek słuchu. Zdaniem Sądu, organy administracji nie wyjaśniły dokładnie całego stanu faktycznego dotyczącego przyczyn uszkodzenia słuchu u skarżącego ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie oceniły całego materiału dowodowego. Ubytek słuchu u M. B. jest obustronny, symetryczny, typu odbiorczego o lokalizacji ślimakowej. Nie zostało jednak dokładnie wyjaśnione, czy ubytek ten ma charakter wysokoczęstotliwościowy. Z orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych WOMP w Łodzi wynika, iż ubytki słuchu spowodowane hałasem dotyczą głównie wysokich częstotliwości; ubytki dla częstotliwości niskich są niewielkie. Nie zostało jednak wyjaśnione, w jakich sytuacjach i kiedy hałas powoduje ubytek słuchu tylko przy wysokich częstotliwościach a w jakich sytuacjach i kiedy wywołuje uszkodzenie słuchu przykładowo przy wszystkich częstotliwościach. W przekonaniu sądu nie można się oprzeć na założeniu, że skoro hałas powoduje ubytki słuchu głównie przy wysokich częstotliwościach to w przypadku, gdy są takie ubytki u pracownika przy wszystkich częstotliwościach, to należy wykluczyć zawodowe uszkodzenie słuchu. Takie założenie byłoby bowiem sprzeczne z tezą zawartą w orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych z [...] listopada 2006 r., iż nie w każdym przypadku hałas powoduje ubytki słuchu wyłącznie przy wysokich częstotliwościach. Kwestia dotycząca tego, w jakich sytuacjach hałas powoduje ubytek słuchu przy różnych częstotliwościach nie została dokładnie wyjaśniona, choć ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto w aktach sprawy brak jest wyników badań audiometrii tonalnej. Nie wiadomo zatem jakie są ubytki słuchu u skarżącego w poszczególnych częstotliwościach i czy rzeczywiście ubytki te są podobne. Brak wyników tych badań uniemożliwia sprawdzenie czy faktycznie występuje podobieństwo ubytków słuchu w poszczególnych częstotliwościach. Co więcej, nie wiadomo, czy audiometria tonalna była wykonywana u skarżącego we wcześniejszych latach, a jeżeli tak to jakie były jej wyniki. Pominięto również kwestię wpływu pozostałych schorzeń rozpoznanych u skarżącego na stopień uszkodzenia słuchu. Nie zostało wyjaśnione, jaki był wpływ tych schorzeń na stopień uszkodzenia słuchu a w szczególności czy schorzenia te mogły przykładowo spowodować ubytki słuchu wyłącznie w średnich i niskich częstotliwościach czy też taką możliwość należy wykluczyć. Według Sądu w sytuacji, gdy brak jest rozważań, co do tego, jaki wpływ mogłyby mieć pozostałe schorzenia rozpoznane u skarżącego na stopień ubytku słuchu w poszczególnych częstotliwościach to nie można automatycznie przyjąć, że płaski przebieg krzywych powietrznych, stwierdzony 9 lat po ustaniu zatrudnienia, wyklucza zawodowe uszkodzenie słuchu. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) poprzez nieuprawnione dokonanie oceny dowodu, jakim jest orzeczenie lekarskie oraz błędną wykładnię przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, a także mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z naruszeniem art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego sprawy, naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem reguł art. 7, 77 i 80 k.p.a., naruszenie przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, w jaki sposób zarzucone organowi naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania według przesłanek zawartych w art. 183 § 2 p.p.s.a., której wystąpienia w sprawie niniejszej nie stwierdzono. Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny skargi kasacyjnej i stwierdził, że jej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2007 r. odmawiająca stwierdzenia choroby zawodowej u M. B.. Skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którym uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję pierwszej instancji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tomaszowie Mazowieckim złożył organ , tj. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi. Skarga została oparta na podstawie art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów prawa oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 1 p.u.s.a. polegający na dokonaniu oceny dowodu jakim jest orzeczenie lekarskie, przez co Sąd wykroczył poza granice zakreślone tym przepisem. Przepis wskazanego art. 151 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej". § 2 kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej kwestionując przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji ocenę całości zebranego materiału dowodowego w sprawie. Obowiązek taki spoczywa na sądzie z mocy art. 133 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. Art. 133 p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zaś wynikająca z art. 134 p.p.s.a. zasada – iż sąd ten (w przeciwieństwie do Naczelnego Sądu Administracyjnego) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej oraz powołana podstawą. Oznacza to, iż Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny całego postępowania administracyjnego i uwzględnić stwierdzone uchybienia nawet jeśli nie były podniesione w skardze. Badając zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i procesowego Sąd ma obowiązek dokonania oceny wszystkich dowodów w sprawie, jak zaznaczono wyżej, w tym ocenia także orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę wydanej decyzji w przedmiocie choroby zawodowej. Orzeczenie lekarskie, które często traktowane jest jako opinia biegłego podlega ocenie jak każdy dowód istniejący w sprawie i jest rzeczą oczywistą, że Sąd niemający specjalistycznej wiedzy medycznej nie może kontrolować go pod względem medycznym. Ma prawo i powinien zareagować ujawnieniem swoich wątpliwości jeśli orzeczenie jest niejasne, budzi zastrzeżenia i nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego w sposób logiczny i zrozumiały dla organu, strony i Sądu motywy jednostki medycznej wydanego orzeczenia lekarskiego. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie przedmiotowej, gdzie Sąd powziął uzasadnione wątpliwości co do orzeczenia a nie znalazł w materiałach medycznych sprawy uzasadnienia lekarskiego przyjętego orzeczenia o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Nie jest to działanie Sądu wykraczające poza granice sprawy, a jedynie żądanie odpowiedniego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dla możliwości jej rozstrzygnięcia zgodnie z prawem. Z treści § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 listopada 1983 r. powołanego w skardze kasacyjnej wynika, iż inspektor sanitarny wydaje decyzje na podstawie orzeczenia i wniosków dochodzenia epidemiologicznego. Należy jednak zauważyć, że nie może być podstawą wydania decyzji orzeczenie lekarskie, które jest niejasne i wzbudza uzasadnione wątpliwości. Dopiero ich usunięcie może stanowić podstawę orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 1998 r. I SA 1200/98, Lex nr 45833, stwierdził: 1) orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii lub sprzecznie z nią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzeczniczego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych art. 80 k.p.a. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej niezawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z prawem. Mając taką opinię organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem okoliczności jakie winny być w opinii ustalone. Wytyczne metodologiczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987 r. w sprawie rozpoznania chorób zawodowych, w których ustalono kryterium do przyjęcia choroby zawodowej ubytku słuchu odbiorczego co najmniej 30 dB, nie są oparte na delegacji ustawowej, nie stanowią zatem źródła prawa mogącego być podstawą orzekania w sprawie chorób zawodowych. Organ sanitarny oparł swoje rozstrzygniecie w decyzji na podstawie wydanego orzeczenia lekarskiego bez dogłębnej analizy i oceny prawnej. Mimo dawno zajętego stanowiska i utrwalonego już orzecznictwa w przedmiocie braku podstaw do stosowania jako źródła prawa wytycznych metodologicznych Ministerstwa Zdrowia z 1987 r. – kontrolowane orzeczenie lekarskie wydano z ich uwzględnieniem. Stanowi to bardzo istotne uchybienie prawne orzeczenia, które w tej sytuacji nie może być podstawą orzekania. Skoro nie zauważył tego organ – miał obowiązek uczynić to Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję – a co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku (k. 7 i 8). Z doświadczenia orzeczniczego Sądu administracyjnego, na podstawie licznych opinii medycznych wydawanych w przedmiocie choroby zawodowej określonej w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów pod. poz. 15 "jako uszkodzenie słuchu wywołane hałasem" przyjmuje się, że ubytki słuchu spowodowane hałasem muszą być: obustronne, symetryczne, typu odbiorczego i mają lokalizację ślimakową. Cechą charakterystyczną jest w ślimaku uszkodzenie komórek narządu Cortiego. Te cechy jak wynika z materiału sprawy stwierdzono u M. B.. Jeśli więc zastosowano do oceny choroby zawodowej kryterium wysokoczęstotliwościowe, które w efekcie tej oceny zaważyło na uznaniu braku podstaw do przyjęcia uszkodzenia słuchu hałasem, mimo narażenia zawodowego trwającego 27 lat – to okoliczność ta wymagała niewątpliwie bardzo dokładnego i jasnego oraz przekonującego uzasadnienia – orzeczenia lekarskiego. Skoro Sąd pierwszej instancji nie posiadając wymaganej wiedzy medycznej, co podnosi słusznie autor skargi kasacyjnej, nie znalazł wyjaśnienia w uzasadnieniu orzeczenia, usuwającego powstałe wątpliwości, a ponadto stwierdził zastosowanie wytycznych Ministra Zdrowia z 1987 r., co nie powinno mieć miejsca, jako że wytyczne te wydano bez delegacji ustawowej a ich zalecenia są niekorzystne dla strony – to należy w pełni podzielić ocenę Sądu tego, że wydana decyzja jest niezgodna z prawem. Sprawa zatem wymaga ponownych ustaleń i ponownej oceny bez uwzględnienia ograniczeń dyktowanych wytycznymi, jak również z wyjaśnieniem kwestii "wysokoczęstotliwości", które to kryterium uznano za wykluczające uznanie choroby zawodowej u M. B.. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić całkowitą bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. Wykazana w uzasadnieniu wyroku wadliwość przeprowadzonego postępowania i budzące wątpliwości orzeczenie merytoryczne uzasadniają ocenę, iż mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Ocenę tę podziela Naczelny Sąd Administracyjny, który uznając bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.