II GSK 1354/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 187/14 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 zł (dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie sygn. akt: III SA/Gd 187/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.S. (dalej jako: skarżacy, skarżący kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę orzekania następujacy stan faktyczny. W dniu 4 czerwca 2013 r. na ul. [...] miała miejsce kontrola drogowa samochodu osobowego marki Mercedes - Benz o nr rej. [..] przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Pojazdem kierował A.S.który w chwili kontroli realizował okazjonalny przewóz drogowy osób na trasie ze [...] (Szpital Wojewódzki) na ul. [..]. W kontrolowanym pojeździe nie było zainstalowanego taksometru, kasy fiskalnej, a na pojeździe nie było oznaczenia Taxi. Pojazd był zarejestrowany na 5 osób. W związku z kontrolą ustalono, że kierowca A.S. nie posiada licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób, a kontrolowanym pojazdem wykonywano przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b. W dniu kontroli strona nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Ponadto nie budzi wątpliwości fakt, iż w świetle obowiązujących przepisów kontrolowany pojazd nie był technicznie przystosowany do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013r. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.) nałożono na A.S. karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł za naruszenie określone w pozycji 1.1 oraz 2.10 załącznika nr 3 do ustawy – wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Działając na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia 11 października 2013 r. Organ wyjaśnił, że ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Natomiast kontrolowany pojazd był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, co potwierdza dowód rejestracyjny kontrolowanego pojazdu. Ponadto fakt przewożenia pasażerki, od której, jak wynika z protokołu przesłuchania świadka, strona pobrała opłatę za przejazd, potwierdza okazjonalny charakter przewozu. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego , wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, A.S. wniósł o zmianę decyzji organów obu instancji poprzez nałożenie na niego kary po 500 zł za każde przewinienie i rozłożenie tej należności na raty. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, błędną ocenę materiału dowodowego oraz naruszenie art. 5 w zw. z art. 4 pkt 1, art. 92a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie na niego kary co do zasady oraz w kwocie znacznie zawyżonej - biorąc pod uwagę jego sytuację i okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał na regulacje prawne zakreślające ramy kontrolowanego postęowania. Przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r. (II GSK 670/08, LEX nr 478526) w którym wyraził pogląd, że "z przepisów art. 4 pkt 1-3, art. 5 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż wykonywanie transportu drogowego będzie miało miejsce nawet wówczas, gdy podmiot nie prowadzi trwale (w sposób zorganizowany i ciągły) działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo) odpowiadającą zawartej w przedmiotowej ustawie definicji transportu drogowego. Tym samym nie ma racji skarżący twierdząc w pierwszym zarzucie skargi, że w jego przypadku nie było obowiązku uzyskania licencji, była to bowiem pojedyncza czynność. Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy skarżący wykonywał odpłatny przewóz osób samochodem osobowym, który nie był przewozem na potrzeby własne w rozumieniu przepisów ustawy. Zaaprobował pogląd organów, że był to transport drogowy, o jakim mowa w art. 4 pkt 3a ustawy, którego wykonywanie wymaga posiadania licencji (art. 5 ust. 1 ustawy). Wskazał, iż bezspornym jest w sprawie, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ani licencji na transport drogowy taksówką, zatem uzasadnione było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych ( lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Według art. 18 ust. 4a ustawy przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. W ocenie Sądu pierwszej instancji, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a w szczególności protokół kontroli, zeznanie skarżącego, a także zeznania pasażera, pozwalają przyjąć, że w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz osób, który nie stanowił przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Był to zatem przewóz okazjonalny, o którym mowa w art. 4 ust. 11 ustawy, na wykonywanie którego wymagana jest licencja (art. 5 ust. 1 ustawy). Sąd wskazał, iż z dowodzu rejestracyjnego kontrolowanego pojazdu wynika, że jest on przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Pojazd ten nie spełniał więc kryterium konstrukcyjnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4a ustawy, który mówi o 7 osobach łącznie z kierowcą. Podkreślił, że nie jest wykluczone wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem osobowym, lecz muszą być wówczas spełnione warunki, o których mowa w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odpierając zarzut skarżącego dotyczący wysokości nałożonej kary pieniężnej, Sąd przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 711/09, Lex 694423) wskazując, że wysokość kary za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa nie została pozostawiona uznaniu organów. Organ administracji ma obowiązek określić karę pieniężną w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku, co oznacza, iż kara ma w tym wypadku charakter tzw. sankcji administracyjnej - jest ściśle określona przez ustawę, a organ administracyjny nie ma kompetencji do jej miarkowania. Nadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie brak podstaw do zastosowania przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Rezultatem powyższego było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy, który stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (ust. 2). W myśl art. 92a ust. 6 ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. W niniejszej sprawie suma nałożonych kar pieniężnych wyniosła 16.000 złotych, a zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo ograniczono jej wysokość do 10.000 złotych. Tak więc Sądm pierwszej instancji, nie podzielając zarzutów skargi i nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. A.S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 92 c ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. 2013r. poz.1414 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż w zaistniałym stanie faktycznym nie zaszły okoliczności do jego zastosowania. Na podstawie art. 176 p.p.s,. w związku z art.185 § 1 p.p.s.s. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Gdańsku. Nadto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) - nie podjęcie w sprawie wszystkich kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego pod kątem podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wskazał także, iż automatyzm wymierzania sankcji łagodzi art. 93 ust 7 ustawy, który wyłącza stosowanie saknkcji w razie stwierdzenia zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, przy czym z mocy art. 7, 77 § 1 , art. 78 i art. 80 k.p.a. obowiązek dowodzenia obciąża organ, także w zakresie tzw. przesłanek egzoneracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji determinują zakres jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest uzasadniony i dlatego skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym zaznaczenia wymaga, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego w zakresie przypisanych uchybień przepisom ustawy o transporcie drogowym, lecz podnosi zaniechanie podjęcia przez organy administracyjne inicjatywy dowodowej, zgodnie z przepisami art. 7, 77 § 1 , art. 78 i art. 80 k.p.a. i nie dochowanie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pod kątem podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przywołany w petitum skargi kasacyjnej przepis prawny art. 92c ust. 1 pkt. 1 ustawy stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Należy w tym miejscu wskazać na niefortunne sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej, sugerujące dopuszczalność orzekania przez Sąd pierwszej instancji, którego wyrok był przedmiotową skargą zaskarżony, na podstawie przepisu materialnoprawnego zawartego w ustawie o transporcie drogowym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanego w zarzucie kasacyjnym przepisu prawa, którego nie stosował. Sąd I instancji bowiem w ramach swoich uprawnień jedynie kontroluje sposób stosowania tych przepisów przez organy administracji publicznej. Konsekwencją tak ukształtowanej roli Sądu I instancji jest stosowanie przepisów, które wyznaczają zakres i zasady takiej kontroli, przy czym konkretne, naruszone zdaniem strony, przepisy prawa powinna ona wskazywać w skardze kasacyjnej, natomiast nie jest to rolą Sądu II instancji. Wprawdzie ten rodzaj wad nie daje podstaw do jej odrzucenia, co należy wnioskować z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, jednak nie pozostaje bez wpływu na zakres kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji, bo weryfikacja wyroku może być dokonana tylko w zakresie, jaki daje się ustalić na podstawie uzasadnienia i tylko w tym zakresie, w jakim jest kwestionowane działanie Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia powyższego przepisu prawa materialnego, nie wskazując jednak dokładnie, na czym naruszenie to miałoby polegać. Podnosił przede wszystkim jednorazowy charakter naruszenia przez niego norm prawa transportowego polegający na podwiezieniu (odpłatnym) pasażerki bez wymaganej licencji na wykonywanie transportu drogowego w postaci przewozów okazjonalnych oraz pojazdem nie spełniającym ustawowego kryterium konstrukcyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszone okoliczności nie wypełniają przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w omawianym przepisie. Należy podkreślić, iż kwestia sposobu rozumienia oraz stosowania przesłanki z art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym była już wielokrotnie przedmiotem rozważań ze strony sądów administracyjnych, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warto wskazać na orzeczenia, które wprawdzie zapadły pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, jednak przy niezmienionym brzmieniu przepisu wyłączającego odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową. I tak – w uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 976/09 NSA stwierdził, że: "nie ulega więc wątpliwości, że jest to przepis wyjątkowy, odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć." . Ponadto w ocenie NSA: "W świetle art. 93 ust. 7 u.t.d. okoliczności objęte jego hipotezą powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, które zwalniają go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Skarżący powinien więc wykazać, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Skarżący skorzystał z tego prawa, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 30 października 2008 r. Nie powołał w nim jednak żadnych nadzwyczajnych okoliczności, które mogłyby wyłączyć jego odpowiedzialność, a nawet przyznał, że zachowanie norm czasu pracy przy wykonywanym przewozie było w tym przypadku możliwe (wyroki NSA w sprawach o sygn.. akt: II GSK 976/09, II GSK 118/10, II GSK 140/10, II GSK 404/10, II GSK 716/10 – wszystkie (wyroki dostępne w bazie orzeczeń CBOSA). Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na wynikającą z orzecznictwa sądowego wyjątkowość stosowania przepisu art. 92c ust. 1 pkt. 1 ustawy o transporcie oraz obowiązek wskazania oraz wykazania dostępnymi środkami dowodowymi spełnienia tych przesłanek przez przedsiębiorcę, na którym spoczywa tzw. ciężar dowodu w tym zakresie. Ponieważ skarżący kasacyjnie nie przywołał, a co oczywiste, także nie wykazał, żadnej z wymienionych w tym przepisie okoliczności, które mogłyby skutkować odstąpieniem od prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, sformułowany przez niego zarzut był chybiony. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku