II SAB/Wa 356/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Instytutu [...] z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora [...] z siedzibą w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] stycznia 2021. Stowarzyszenie [...] (zwane dalej: "Strona"; "Skarżący") za pośrednictwem platformy ePUAP wystąpiło do Dyrektora Instytutu [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia umów (wraz z załącznikami i aneksami) z firmą [...], które obejmują usługi związane z Funduszem [...]. Jako sposób/formę udostępnienia informacji wskazano przesłanie skanów wnioskowanych umów drogą elektroniczną, przez platformę ePUAP. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi gwarancję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie Informacji publicznej; 2. orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi Stowarzyszenie nie uzyskało odpowiedzi na wniosek z [...] stycznia 2021r. Organ ani nie udostępnił informacji publicznej, ani nie wydał decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że "zrealizował przedmiotowy obowiązek", przesyłając Skarżącemu kserokopie umowy nr [...] z dnia [...].09.2020 pismem [...].05.2021 roku. Jednocześnie, powołując się na treść art. 54 § 3 p.p.s.a., wniósł o umorzenie postępowania albowiem uwzględnił skargę Skarżącego w całości w ramach autokontroli, przesyłając Skarżącemu wnioskowane przez niego informacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Na podstawie art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 1276, zwanej dalej także jako: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przy tak zakreślonych ramach prawnych sprawy Sąd w punkcie wyjścia rozważań wskazuje, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Organ, do którego z wnioskiem o udzielenie informacji zwrócił się Skarżący, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., tj. podmiotem reprezentującym państwową instytucję wykonującą zadania publiczne w dziedzinie kultury, dysponującą także majątkiem publicznym (zgodnie z art. 9 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, państwowe instytuty kultury należą do sektora finansów publicznych). Bezspornym jest także, że Organ udzielił Skarżącemu żądanych informacji, która stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przesłanie Skarżącemu pismem z [...] maja 2021 roku kserokopii (skanu) umowy nr [...] z dnia [...].09.2020 r. zawartej pomiędzy Instytutem [...], Instytutem [...] oraz [...]. W tym miejscu podkreślić należy, że przez informację publiczną należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych" oraz, że przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jedynie przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Dlatego w doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Jak już stwierdzono wcześniej, taki przymiot posiada wnioskowana przez Skarżące Stowarzyszenie informacja, co zresztą potwierdził Organ, przesyłając taką informację, choć "dopiero" w trybie autokontroli. Przy tak zakreślonych granicach sprawy, rozstrzygnięcia wymaga, w szczególności, zasadność wniosku zaskarżonego Organu o umorzenie postępowania, skoro Instytut [...] przesłał Skarżącemu wnioskowane przez niego informacje. Odnosząc się do powyższego, w punkcie wyjścia zauważyć należy, że skoro przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie była informacja o sprawach publicznych (czego zresztą organ nie kwestionuje), to uznać należy, że już na tej podstawie organ zobowiązany był przedmiotowy wniosek załatwić w trybie i na zasadach określonych przepisami u.d.i.p., co końcowo uczynił, jednakże dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, tj. po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd przypomina, że skuteczne złożenie wniosku (co nie budzi w sprawie wątpliwości) o udostępnienie informacji publicznej, inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też - w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2 u.i.d.p.) - powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie został merytorycznie załatwiony przez Organ, co oznacza, że Organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. Rozpatrując skargę na bezczynność Sąd musi jednak rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Załatwienie przez organ wniosku po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność powoduje bowiem, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie budzi przy tym wątpliwości pogląd, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. odnosi się również do skargi na bezczynność organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może zaś nastąpić jedynie poprzez wydanie aktu administracyjnego lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że ww. regulacja ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie Organ w dniu [...] maja 2021 r. udzielił Skarżącemu Stowarzyszeniu żądanej przez niego informacji publicznej poprzez przesłanie skanu żądanej umowy. Na skutek tej czynności przestała zatem istnieć sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana skargą w niniejszej sprawie. Konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co stwarza podstawę do jego umorzenia – a czemu dano wyraz w pkt. 1 sentencji wyroku poprzez umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Jednocześnie Sąd w pkt. 2 sentencji wyroku uznał, że choć w sprawie doszło, z przyczyn omówionych wyżej, do bezczynności Organu, to jednak bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny, Sąd miał na uwadze brzmienie art. 149 § 1a P.p.s.a., obligujące do stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Z kolei w postanowieniu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13, NSA wskazał, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. zwrotu "jednocześnie", nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Udzielił bowiem Skarżącemu Stowarzyszeniu żądanej informacji niezwłocznie po wpłynięciu skargi na bezczynność w trybie autokontroli. Zauważyć przy tym należy, że sam Skarżący nie wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Powyższe oznacza, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: m.in. WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14). W okolicznościach niniejszej sprawy, choć doszło do naruszenia przepisu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to jednak , jak stwierdzono wcześniej, nie można było go rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. O kosztach postępowania, na które złożyła się kwota wpisu w wysokości 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 200 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skoro w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jest więc zobowiązany do zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego.