II OSK 3137/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 106/18 w sprawie ze skargi T. S.-W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz T. S.-W. kwotę 1.050 (jeden tysiąc pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 106/18 oddalił skargę T. S.-W. (dalej określanej jako skarżąca) na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Skarżąca wniosła do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] nakazującej jej wykonanie do dnia 31 października 2017 r. wskazanych w decyzji robót budowlanych dotyczących tarasu na stropodachu budynków gospodarczych, zlokalizowanych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Odwołanie to najpierw przekazane zostało do organu pierwszej instancji celem nadania mu właściwego biegu, po czym organ odwoławczy powołanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., zwanej dalej K.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Jak zauważył, przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję, wysłana na adres [...] ul. [...], po dwukrotnym awizowaniu, zwrócona została do organu w dniu 10 sierpnia 2017 r. Mając zatem na uwadze, że odwołanie nadane zostało w placówce pocztowej dopiero w dniu 20 września 2017 r., organ stwierdził uchybienie 14-dniowego terminu przewidzianego dla tej czynności. Skarżąca wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, kwestionując w szczególności prawidłowość adresu, pod który organ kierował korespondencję, a tym samym skuteczność doręczenia zastępczego. Podkreśliła, że zamieszkuje od 10 lat pod innym adresem: [...] ul. [...], który był również znany organowi pierwszej instancji. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. zauważył, że organy nadzoru budowlanego nie dysponują własnymi bazami danych, pozwalającymi im ustalić adresy stron postępowań, wszczynanych przecież w większości z urzędu, wobec czego w tym celu korzystają z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 725, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Ewidencja jest zaś urzędowym zbiorem danych, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości. W tym kontekście Sąd skonstatował, że w świetle ewidencji działka nr [...] położona w [...] przy ul. [...] stanowi współwłasność m.in. skarżącej zamieszkałej przy ul. [...], z czego wynika, iż ten adres, z którego korzystały organy, jest adresem skarżącej. Jego zdaniem wprawdzie w ewidencji widnieje jeszcze T. M. S. zamieszkała pod innym adresem, lecz brak jest podstaw do stwierdzenia, czy jest to ta sama osoba co skarżąca. Rozwijając ten wątek Sąd podniósł, że skarżąca zaniedbała przewidziany w art. 22 ust. 2 ustawy obowiązek aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, co zwalniało organ nadzoru budowlanego z obowiązku ustalenia rzeczywistego miejsca jej zamieszkania. W przeciwnym razie osoba, która nie dopełniła swoich ustawowych obowiązków, byłaby bowiem w sytuacji korzystniejszej niż inne osoby ujęte w ewidencji. Sąd nie zgodził się także z argumentacją skargi, zgodnie z którą organ za datę doręczenia decyzji winien był przyjąć datę odbioru przez skarżącą kserokopii decyzji organu pierwszej instancji. Doręczenie zastępcze dokonane w trybie art. 44 K.p.a. jest skuteczne z uwagi na ustalenie adresu skarżącej w oparciu o dane zawarte w ewidencji. Sąd nie dopatrzył się też podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, powoływanej dalej jako P.p.s.a.). Nie kwestionując, że skarżąca może zamieszkiwać pod innym adresem, tym bardziej zaakcentował, iż nie wykonała ona obowiązków w zakresie aktualizacji ewidencji. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy. Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy polegającą na uznaniu, że zaniedbanie przez skarżącą obowiązku aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków uprawniało organ administracji do dokonywania doręczeń na adres wynikający z tej ewidencji, mimo że skarżąca tam nie zamieszkiwała. W tych ramach zakwestionował także pogląd, że organ nadzoru budowlanego nie ma prawnego obowiązku prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia rzeczywistego miejsca zamieszkania, nawet gdy w ewidencji widniały co najmniej dwa adresy skarżącej. Zarzut procesowy odniesiono z kolei do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. Pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w sytuacji, gdy powinna ona być uwzględniona ze względu na naruszenie przez organ administracji publicznej: – art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie, pod jakim faktycznie adresem zamieszkuje skarżąca, mimo że od początku prowadzonego postępowania wiedziano o dwóch adresach widniejących w informacji z rejestru gruntów i budynków jako adresy zamieszkania skarżącej. Zdaniem pełnomocnika takie działanie naruszyło zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 K.p.a. zobowiązującą organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także art. 77 § 1 K.p.a. formułujący obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. – art. 8 oraz art. 10 K.p.a. poprzez wysyłanie korespondencji do skarżącej na adres, pod którym ona nie zamieszkuje. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że po tym jak skarżąca podała właściwy adres, wysłano na niego odpis pisma [...], co jego zdaniem naruszało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także prawo skarżącej jako strony do czynnego udziału w postępowaniu. – art. 44 § 4 K.p.a. poprzez zastosowanie doręczenia zastępczego, podczas gdy organ administracji publicznej może skorzystać z tej możliwości wyłącznie w sytuacji, gdy pismo kierował na prawidłowy adres strony. W tym kontekście pełnomocnik wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem domniemanie doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego, zaś - w świetle okoliczności sprawy - skarżąca nie zamieszkuje pod adresem, na który kierowano korespondencję. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie na postawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku i postanowienia z dnia 7 grudnia 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw przytoczył pogląd prezentowany przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku i na tę okoliczność powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 593/07 (LEX nr 516812), w myśl którego rejestry gruntów nie mają szczególnego, nadrzędnego znaczenia jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym, toteż w przypadku dysponowania przez organ wiedzą o dwóch adresach widniejących w ewidencji, jego obowiązkiem jest przeprowadzenie stosownego postępowania celem ustalenia rzeczywistego adresu zamieszkania strony. Podkreślił, że skarżąca odebrała pismo z dnia 3 października 2017 r., które było pierwszym pismem wysłanym w toku postępowania na jej prawidłowy adres. Zwrócił uwagę na nadrzędny cel postępowania, jakim jest możliwość zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, co może nastąpić jedynie poprzez ustalenie miejsca zamieszkania strony w każdy możliwy sposób, także na podstawie innych rejestrów urzędowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Wszystkie jej zarzuty koncentrują się w istocie wokół jednej kwestii spornej, będącej zarazem przyczyną rozstrzygnięcia stanowiącego przedmiot skargi rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem. Zamyka się ona w pytaniu o to, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, który zasadniczo pozostaje poza sporem, możliwe było uznanie doręczenia decyzji organu pierwszej instancji za skuteczne w trybie art. 44 K.p.a., a w efekcie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia od niej odwołania, w sytuacji, gdy decyzję próbowano doręczyć na adres skarżącej wynikający z ewidencji gruntów i budynków, pozostawiając tam stosowane zawiadomienia (tzw. awiza), mimo że skarżąca utrzymuje, iż nie jest to rzeczywisty jej adres zamieszkania. Sąd pierwszej instancji w ślad za organem odwoławczym opowiedział się za odpowiedzią twierdzącą na to pytanie, akcentując niedopełnienie przez skarżącą przewidzianego w art. 22 ust. 2 ustawy obowiązku zgłoszenia właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, natomiast pełnomocnik skarżącej wyraził pogląd przeciwny. Sąd pierwszej instancji nie wykluczył zarazem, że skarżąca zamieszkuje pod innym adresem niż wskazany w ewidencji, dostrzegając, że w ewidencji widnieje osoba o co najmniej zbliżonych danych, mająca pod takim innym adresem zamieszkiwać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wypowiedziane w skardze kasacyjnej. Niewątpliwie bowiem słuszna jest teza sformułowana w trafnie powołanym przez pełnomocnika skarżącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 593/17, że w postępowaniu administracyjnym należy ustalić nie fikcyjny, lecz rzeczywisty adres strony, przy czym trzeba to uczynić na podstawie wszelkich dostępnych informacji, nie tylko tych zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków, które w tym zakresie nie mają jakiegoś nadrzędnego znaczenia. Tymczasem Sąd pierwszej instancji zaaprobował prezentowane przez organ odwoławczy odmienne zapatrywanie, które w istocie przypisuje ewidencji rolę głównego, o ile nie jedynego, źródła takich informacji, oraz zwiększoną, wręcz wiążącą moc. Zapatrywanie to nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia normatywnego. Wprawdzie stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się właścicieli nieruchomości oraz ich miejsce pobytu stałego, lecz nie oznacza to, że następuje to dla potrzeb postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości. Przepis ten nie ma na celu stworzenia katalogu danych adresowych, do którego organu administracji publicznej mogłyby sięgnąć ustalając adresy stron postępowań, rzecz jasna tych wszczynanych z urzędu, skoro we wniosku (podaniu) o wszczęcie postępowania strona powinna podać swój adres (art. 63 § 2 K.p.a.). Oczywiście, podczas tych ustaleń można z tych danych skorzystać, ale wedle takich samych reguł jak ze wszystkich innych materiałów, czyli w szczególności z zachowaniem niezbędnego krytycyzmu, zakładającego konieczność sprawdzenia ich aktualności i prawdziwości poprzez skonfrontowanie ich z treścią innych rejestrów urzędowych czy dokumentów w razie jakichkolwiek wątpliwości w analizowanej materii. Prawne przeznaczenie danych ewidencyjnych określono w art. 21 ust. 1 ustawy, w myśl którego stanowią one podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Nawet wszelako w sprawach podatku od nieruchomości, o których mowa w przytoczonym art. 21 ust. 1, w orzecznictwie podatkowym przyjmuje się, że w szczególnych okolicznościach organ podatkowy, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, powinien ocenić te dane w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza gdy nie odzwierciedlają one rzeczywistego stanu faktycznego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2665/15, LEX nr 2434363 i z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 1843/17, LEX nr 2675693). Tego rodzaju weryfikacja była tym bardziej niezbędna w niniejszej sprawie, która nie dotyczy zagadnień wymienionych w art. 21 ust. 1 ustawy. Skarżąca zanegowała przecież zgodność z rzeczywistością wykorzystanych w postępowaniu znajdujących się w ewidencji jej danych adresowych, co więcej zauważyła ich niespójność z drugą wzmianką, jaką uczyniono w ewidencji na jej temat. Organ nawiązał do następującego wpisu w ewidencji: "S.-W. T. (Z. Z.) zam.: [...] [...], ul. [...] lok. [...]", podczas gdy skarżąca powołała się na dwa inne wpisy, które według niej, wskazują jej aktualny adres: "S. T. M. (Z. Z.) Pesel [...] zam.: [...], ul. [...] lok. [...]". Odnotowania jednocześnie wymaga zbieżność treści tych wpisów z danymi odnoszącymi się do imion rodziców skarżącej i jej numeru Pesel, które widnieją na przedłożonej kopii jej dowodu osobistego. Z wysokim prawdopodobieństwem, graniczącym wręcz z pewnością, można więc stwierdzić, że wszystkie powołane wpisy w ewidencji odnoszą się do tej samej osoby (skarżącej). Nie można było zatem przejść do porządku nad tymi argumentami, kwitując je spostrzeżeniem o braku pewności co do tej okoliczności. Należało natomiast te rozbieżności wyjaśnić i dopiero później ustalić adres strony, nie zaś poprzestawać na uwzględnieniu jednej z informacji zawartych w ewidencji. Bezsprzecznie zaniechanie tego obowiązku naruszyło powołane w skardze kasacyjnej art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i pozostawało w sprzeczności z przewidzianymi w art. 8 i art. 10 K.p.a. zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego. Uzasadniony jest także zarzut odniesiony do art. 44 § 4 K.p.a., wskazujący trafnie, że zastosowanie tego przepisu i uznanie, iż doszło do doręczenia decyzji w sytuacji, gdy strona jej nie odebrała, może nastąpić jedynie wtedy, gdy próbę doręczenia dokonano na właściwy adres strony. Zasadny okazał się również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut materialnoprawny, podnoszący naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy (w skardze kasacyjnej pomyłkowo mowa o pkt 2 tego przepisu, chociaż nie dzieli się on na takie jednostki redakcyjne). Sąd pierwszej instancji, tak jak wcześniej organ odwoławczy, przywiązał bowiem nadmierną wagę do faktu, że skarżąca nie dopełniła wynikającego z tego przepisu obowiązku zgłoszenia staroście prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków zmiany danych objętych ewidencją, czyli swojego aktualnego adresu. Okoliczność ta nie wywołuje wszak na gruncie postępowania administracyjnego następstw prawnych wyeksponowanych przez Sąd, polegających na domniemaniu prawidłowości adresu strony ujawnionego w ewidencji, co do którego nie dokonano zgłoszenia aktualizacyjnego, i wynikającej z niego skuteczności doręczenia na ten adres. W art. 22 ust. 2 ustawy nie przełamano w szczególności reguły ustanowionej w art. 41 K.p.a., że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu (§ 1) oraz że w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2). Niepodobna uznać, by ten przepis kodeksowy został zmodyfikowany przez przepisy ustawy i by jego zastosowanie zostało w istocie wyłączone lub poważnie ograniczone w przypadku stron, których adresy, jako właścicieli nieruchomości, zamieszczone są w ewidencji gruntów i budynków, nawet wówczas gdy nie dochowały one obowiązków, jakie ciążą na nich w tym zakresie. Powinno przecież pozostawać poza sporem, że zawarty w art. 41 § 1 K.p.a. obowiązek zawiadamiania organu o zmianie miejsca zamieszkania powstaje dopiero w momencie, gdy strona zostanie prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania, wobec czego dla przyjęcia fikcji prawnej doręczenia na nieaktualny adres konieczne jest pouczenie strony o tym obowiązku (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2002/18, LEX nr 2723625). W świetle art. 41 K.p.a. można uznać skuteczność doręczenia pod nieaktualnym adresem strony tylko pod takim warunkiem, że strona wie o toczącym się postępowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 973/15, LEX nr 2301681). Ten warunek nie był spełniony w niniejszej sprawie, żaden przepis ustawowy nie daje podstaw do twierdzenia, że uchybienie obowiązkowi zgłoszenia aktualnego adresu organowi prowadzącego ewidencję gruntów i budynków pociąga za sobą te same skutki prawne co niezgłoszenie takiego adresu organowi prowadzącego postępowanie administracyjne. Osoby, których dane znajdują się w ewidencji gruntów i budynków, nie mogą być z tego powodu traktowane gorzej (bardziej surowo) niż pozostałe strony postępowań administracyjnych, a niezastosowanie się przez nie do obowiązków łączących się z tą ewidencją nie powinno przekładać się na zmniejszenie przysługujących im gwarancji procesowych, zapewniających im czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji oddalił zatem skargę, choć niewątpliwie powinien ją uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu o stwierdzeniu wniesienia przez skarżącą odwołania z uchybieniem terminu, które było przedwczesne, gdyż organ nie ustalił, czy próbę doręczenia tej decyzji podjęto na właściwy adres skarżącej. W takim stanie rzeczy należy zastosować art. 188 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego na podstawie tego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone postanowienie. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ odwoławczy, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, winien ustalić rzeczywisty adres skarżącej, a co za tym idzie czy i kiedy nastąpił skutek doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] i w zależności od wyników tych ustaleń, zająć odpowiednie procesowe stanowisko wobec odwołania skarżącej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.