II SA/Sz 646/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Szczecinek na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 maja 2022 r. nr P-1.4131.177.2022.AS w przedmiocie stwierdzenia nieważności porozumienia międzygminnego pomiędzy Gminą Szczecinek a Miastem Szczecinek zawartego w dniu 5 kwietnia 2022 r. w sprawie powierzenia Miastu Szczecinek zadań publicznych z zakresu kultury przekazanych Gminie Szczecinek przez Powiat Szczecinecki oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu [...] kwietnia 2022 r. Gmina S., reprezentowana przez Wójta Gminy S., przy kontrasygnacie Skarbnika Gminy S., zawarła z Miastem S., reprezentowanym przez Burmistrza S., przy kontrasygnacie Skarbnika Miasta S., porozumienie w sprawie powierzenia Miastu S. zadań publicznych z zakresu kultury przekazanych Gminie S. przez Powiat S.. Jako podstawę prawną do zawarcia przedmiotowego porozumienia powołano art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2022 r., Nr [...], w sprawie przekazania Miastu S. zadań ponadgminnych z zakresu kultury powierzonych przez Powiat S., uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2022 r., Nr [...], w sprawie zawarcia porozumienia pomiędzy Miastem S. a Gminą S., dotyczącego powierzenia Miastu S. realizacji zadań ponadgminnych z zakresu kultury, powierzonych Gminie S. przez Powiat S. oraz porozumienie pomiędzy Powiatem S. a Gminą S., zawarte w dniu [...] stycznia 2022 r. w sprawie powierzenia Gminie S. prowadzenia zadania publicznego Powiatu [...] w zakresie kultury. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, poz. 583), dalej jako "u.s.g.", stwierdził nieważność porozumienia międzygminnego pomiędzy Gminą S. a Miastem S., zawartego w dniu [...] kwietnia 2022 r. w sprawie powierzenia Miastu S. zadań publicznych z zakresu kultury, przekazanych Gminie S. przez Powiat S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył treść art. 74 ustawy o samorządzie gminnym i wskazał, że w świetle tego przepisu nie budzi zastrzeżeń uprawnienie Gminy S. i Miasta S. do zawarcia porozumienia międzygminnego. Organy stanowiące tych jednostek samorządu terytorialnego, w uchwałach: Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2022 r. i Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2022 r. upoważniły odpowiednio Wójta Gminy S. i Burmistrza S. do zawarcia porozumienia dotyczącego powierzenia realizacji zadania z zakresu kultury. Zdaniem organu nadzoru, wątpliwy jest jednak przedmiot tego porozumienia. Organ nadzoru wyjaśnił, że badanym porozumieniem Gmina S. powierzyła Miastu S. do wykonania zadanie ponadgminne z zakresu kultury, zaś Miasto S. w ramach realizacji tego zadania miało organizować i prowadzić w 2022 r. zajęcia dla dzieci i młodzieży w formie: sekcji tańca, sekcji filmu amatorskiego, sekcji poezji, sekcji plastyki, sekcji muzyczno-wokalnej oraz sekcji teatralnej. Dla oceny dopuszczalności przekazania powyższego zadania istotne jest, zdaniem Wojewody, że zadanie to ma charakter ponadgminny (zadanie własne powiatu) i zostało ono uprzednio powierzone Gminie S. do wykonywania przez Powiat S., na podstawie porozumienia pomiędzy Powiatem S. a Gminą S. z dnia [...] stycznia 2022 r., w sprawie powierzenia Gminie S. prowadzenia zadania publicznego Powiatu [...] w zakresie kultury. Z treści tego porozumienia wynika, że Gmina S. przyjęła do wykonania zadania Powiatu [...] w zakresie kultury, zobowiązując się do organizowania i prowadzenia zajęć dla dzieci i młodzieży w formach: sekcji tańca, sekcji filmu amatorskiego, sekcji poezji, sekcji plastyki, sekcji muzyczno-wokalnej i sekcji teatralnej. Żadne z postanowień tego porozumienia nie przewidują możliwości scedowania realizacji tych zadań na inną gminę. Wojewoda wyjaśnił, że w doktrynie przyjmuje się, że przedmiotem porozumienia nie mogą być zadania, którymi podmiot zlecający został obarczony w drodze porozumienia zawartego z organem administracji rządowej lub inną jednostką samorządu terytorialnego. Zadania o charakterze ponadgminnym z zakresu kultury, będące przedmiotem badanego porozumienia, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 – j.t.), dalej jako "u.s.p.", należą do zadań własnych powiatu. Zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy, na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy, powiat może przekazać jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu. Z kolei, w myśl art. 5 ust. 2 u.s.p., powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego. Z treści przywołanych unormowań wynika, że określone zadanie należące do właściwości powiatu może zostać powierzone do wykonania gminie wyłącznie przez ten powiat. Powierzenie nie zmienia charakteru tego zadania i nie powoduje, że staje się ono odtąd zadaniem gminnym. Wobec tego gmina, która przyjęła do realizacji powierzone jej przez powiat zadanie, zobowiązana jest je wykonać na warunkach wskazanych w zawartym porozumieniu i nie może go przekazać, ani powierzyć jego wykonania innej jednostce samorządu terytorialnego, np. kolejnej gminie. Powołany w podstawie prawnej porozumienia z dnia 5 kwietnia 2022 r. art. 74 u.s.g. dotyczy zawierania przez gminy porozumień międzygminnych w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych, jednak - zdaniem organu nadzoru - przepis ten odnosi się wyłącznie do leżących w kompetencji gminy publicznych zadań własnych oraz zleconych jej z mocy prawa, nie zaś do zadań publicznych o charakterze ponadgminnym, powierzonych już uprzednio przez powiat w drodze porozumienia. Zadania te bowiem może powierzyć gminie (tu: Miastu S.) wyłącznie powiat (tu: Powiat S.), do właściwości którego - z mocy ustawy o samorządzie powiatowym - zadania te należą. Wobec przedstawionej powyżej argumentacji za prawnie niedopuszczalne uznać trzeba, w ocenie Wojewody, powierzenie Miastu S. przez Gminę S. zadania własnego Powiatu [...], które wcześniej Powiat powierzył do wykonywania Gminie S.. Pismem z dnia 17 czerwca 2022 r. Gmina S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na wadliwej interpretacji treści tego przepisu prawnego (błąd wykładni), poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na powierzanie innej gminie w drodze porozumienia międzygminnego zadań publicznych o charakterze ponadgminnym, powierzonych już uprzednio przez powiat w drodze porozumienia. Zdaniem skarżącej Gminy, przywołany przepis jest językowo jasny i nie zawarto w nim żadnego sformułowania ograniczającego jego stosowanie tylko do niektórych zadań gminy. Ponadto, w doktrynie faktycznie prowadzony jest spór co do możliwości przekazywania zadania zleconego danej gminie przez administrację rządową, w drodze zawartego przez nią porozumienia, innej gminie. Nie sposób jednak nie zauważyć, iż opisany wyżej spór nie dotyczy zaistniałej w przedmiotowej sprawie sytuacji, w której kwestionowane porozumienie zostało zawarte między Gminą S. a Miastem S., któremu przekazano zadania publiczne z zakresu kultury, przekazane uprzednio Gminie S. przez Powiat S.. Zadania z zakresu kultury są zadaniami własnymi powiatu, który dokonując ich powierzenia działał jako jednostka samorządu terytorialnego wyższego szczebla, a nie w imieniu administracji rządowej. W ocenie strony skarżącej, porozumienia administracyjne (do których należą wymienione na wstępie porozumienia Gminy S. z Powiatem S. jak i miastem S.) należą do niewładczych form działania administracji, zatem uznać należy, że organom jednostek samorządu terytorialnego przysługuje "stosowna doza swobody" zawierania tych porozumień i kształtowania ich treści. Co więcej, jak już wyżej wskazano, art. 74 § 1 u.s.g. nie zawiera zapisu ograniczającego możliwość przekazywania zadań innej gminie jedynie do zadań własnych i zleconych z mocy prawa oraz wyłączającego możliwość przekazywania innej gminie zadań zleconych na mocy porozumienia zawartego z inną jednostką samorządu terytorialnego (w tym przypadku z powiatem). Powyższe, zdaniem skarżącej Gminy, jednoznacznie wskazuje, iż nawet gdyby zawarcie porozumienia w trybie art. 74 ust. 1 u.s.g. traktować jako działanie władcze organu administracji, to w świetle tego przepisu zawarcie zakwestionowanego przez wojewodę porozumienia było dopuszczalne i zgodne z prawem. W tym miejscu należy też, w ocenie strony skarżącej, kategorycznie zaprzeczyć stwierdzeniu wojewody, jakoby żadne z postanowień ww. porozumienia nie przewidywało możliwości scedowania realizacji tych zadań na inną gminę. Mianowicie upoważnienie takie zawiera § 3 porozumienia z dnia [...] stycznia 2022 r. zawartego przez Powiat S. z Gminą S., z którego wyraźnie wynika, że powierzone zadania Gmina S. wykonywać będzie przez Samorządową Agencję Promocji i Kultury w S., która jest jednostką organizacyjną Miasta S., nie posiadającą własnej osobowości prawnej, niewyodrębnioną prawnie. Zapis ten stanowił więc o wykonywaniu tych zadań przez inną gminę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Niniejsza sprawa, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem OVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), została rozpoznana w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się niezasadna, bowiem dokonana przez Sąd na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że nie narusza on prawa. Przedmiotem zaskarżenia w badanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z., którym organ ten stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S., powierzającej wykonanie uprzednio powierzonych jej przez Powiat S. zadań z zakresu kultury Miastu S.. Podstawą zawarcia kwestionowanego porozumienia był art. 74 u.s.g., który w ust. 1 stanowi, że gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Stosowanie do ust. 2 przywołanego przepisu, gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Natomiast na podstawie ust. 3 stroną porozumienia międzygminnego, o którym mowa w art. 10g ust. 4, może być również powiat. Co do zasady zatem zawarcie pomiędzy gminami porozumienia celem przekazania do realizacji zadań publicznych jest dopuszczalne. Należy jednak zwrócić uwagę, że na gruncie badanej sprawy, porozumienie którego nieważność została stwierdzona, było następstwem uprzednio zawartego pomiędzy Powiatem S. i Gminą S. porozumienia, przekazującego tej ostatniej do realizacji zadania z zakresu kultury, szczegółowo w porozumieniu tym wymienione, które z mocy art. 4 ust. 1 pkt 7 u.s.p. należą do zadań ponadgminnych realizowanych przez powiat. W porozumieniu tym, w § 3 wskazano, że powierzone zadania Gmina S. wykonywać będzie przez Samorządową Agencję Promocji Kultury w S.. Jako, że Agencja, o której mowa w § 3 porozumienia z dnia [...] stycznia 2022 r. zawartego pomiędzy Powiatem S. i Gminą S. jest jednostką miejską, doszło do zwarcia porozumienia pomiędzy Gminą S. i Miastem S., którego celem było powierzenie zadań, których realizację uprzednio powierzono Gminie S.. Rozważenia zatem wymagało, czy trafnie Wojewoda uznał, że powierzenie zadań, które zostały przekazane gminie do realizacji było dopuszczalne i możliwe w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Rozstrzygając powyższe zagadnienie należy się odwołać do art. 5 ust. 2 u.s.p., który stanowi, że powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Zatem zawarcie porozumienia z dnia [...] stycznia 2022 r. było dopuszczalne. Podobnie jak wskazanie w tym porozumieniu, w jaki sposób przebiegać będzie jego realizacja. Podkreślenia jednak wymaga, że przekazanie w ten sposób realizacji zadań powiatu nie powoduje, że stają się one zadaniami gminy, której je przekazano, a w konsekwencji nie oznacza, że gmina może nimi dalej swobodnie dysponować i w ramach tego dysponowania przekazywać je do realizacji innej gminie. Zawieranie takich "piętrowych" porozumień jest zatem niedopuszczalne. Przekazanie do realizacji zadania wiąże się z przyjęciem przez gminę odpowiedzialności za jego wykonanie, koniecznością rozliczenia środków finansowych, a także wykazania, że zadanie zostało wykonane prawidłowo. Należy przy tym wyjaśnić, że porozumienie administracyjne jest szczególnego rodzaju umową, która zawierana jest pomiędzy dwoma podmiotami publicznymi (w niniejszej sprawie pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego), mocą której możliwe jest przekazanie niektórych zadań należących do jednej jednostki samorządu terytorialnego – innej jednostce. Innymi słowy, w drodze porozumienia podmiot, który na mocy przepisów rangi ustawowej nie był właściwym w danej kategorii spraw, uzyskuje kompetencje do ich załatwiania. Jest to jednak wyjątek od zasady, zgodnie z którą każda jednostka samorządu terytorialnego winna jest realizować powierzone ustawowo zadania samodzielnie, co wynika z art. 164 ust.3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1534/13, dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań trafnie Wojewoda uznał, że brak było podstaw do zawarcia porozumienia, którego celem było przekazanie innej gminie zadań już raz przekazanych Gminie S. przez Powiat S.. Nie doszło zatem do naruszenia art. 74 u.s.g. w sposób wskazywany w skardze. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.) orzekł o oddaleniu skargi.