II SA/Bd 135/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego T. [...] w T. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Ł. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Łubianka z dnia 25 marca 2011 r. nr V/22/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Łubiance oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w Toruniu zarzucając istotne naruszenie prawa, a mianowicie: --art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. z dnia 24 sierpnia 2015 r. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390) poprzez określenie w § 3 ust. 4 załącznika do uchwały Nr V/22/2011 Rady Gminy Łubianka z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego (przed upływem kadencji) w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe; --art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 22 lutego 2019 r. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) w zw. z art. 4 i w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. z dnia 19 lipca 2019 r. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997.78.483) poprzez nieogłoszenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w przepisie § 3 uchwały, iż wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego. W konsekwencji powyższych naruszeń Prokurator, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że uchwała zawiera szereg uchybień skutkujących jej nieważnością w całości. Prokurator zarzucił przekroczenie ustawowej delegacji do wydania przepisów o charakterze aktu prawa miejscowego. Podniósł ponadto, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, czego zaniechano w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi. Rada podkreśliła, że rozpatrując skargę, uchwałą nr XIV/151/2020 z 10 lutego 2020 r. uchyliła w całości skarżoną uchwałę, uwzględniając skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r. IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r. III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. II SA/Ke 1143/19, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11 (dostępny jw.), pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale, będącej podustawowym aktem wykonawczym, mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Zaskarżona uchwała należy zatem do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. sygn. I OSK 1213/10, dostępny jw.). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym jej nieważnością w całości. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe. Ponadto, należy podkreślić, że brak kwestionowania uchwały ze strony organu nadzoru, nie wyłącza ani możliwości stwierdzenia jej nieważności, ani tym bardziej możliwości poddania jej kontroli sądu administracyjnego. Ze względu na ustalony brak wymaganej ustawą publikacji, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego w całości, za bezprzedmiotowe należało uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji Prokuratora nie ma bowiem wpływu na wynik niniejszej sprawy. Na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego na skutek skargi uprawnionego podmiotu nie ma wpływu zawarta w treści odpowiedzi na skargę informacja o podjęciu nowej uchwały z 10 lutego 2020 r. nr XIV/151/2020, w której uchylono zaskarżoną uchwałę. Nie stanowi o bezprzedmiotowości sądowej kontroli legalności aktu jednostki samorządu terytorialnego także jego uchylenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jeżeli ten akt prawa miejscowego ze swej istoty może mieć zastosowanie nadal do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Uchylenie lub zmiana uchwały jednostki samorządu terytorialnego zaskarżonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku organu o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie przez Radę Gminy Łubianka 10 lutego 2020 r. uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Łubiance oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Kujaw.2020.982), w której także uchylono skarżoną uchwałę. Sąd dostrzega, że po myśli § 2 i § 4 powyższej uchwały utraciła moc zaskarżona Uchwała Nr V/22/2011 Rady Gminy Łubianka z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Łubiance oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Odmienne są jednak skutki prawne uchylenia uchwały oraz stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje przyjęcie, że nieważna uchwała nie wywoływała skutków prawnych od dnia jej podjęcia. Stwierdzenie nieważności aktu wywołuje zatem skutki ex tunc – czyli wstecz, od daty uchwalenia uchwały, której nieważność stwierdzono. Uchwała, której nieważność stwierdzona została wyrokiem sądu, jest w konsekwencji jego prawomocności traktowana jako akt, który de facto nigdy nie został podjęty. Sąd, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.