II OSK 3177/17

SENTENCJA Dnia 12 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 298/17 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 maja 2017 r., sygn. IV SA/Wa 298/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z [...] listopada 2016 r., znak [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że poza sporem w niniejszej sprawie jest, że planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] oraz na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty [...]. Wbrew argumentacji skargi, zasada przezorności, określona w przepisie art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90 poz. 864/2), nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy negatywne oddziaływanie podejmowanych działań na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Według Sądu I instancji, nie jest uzasadnione żądanie skarżącego dotyczące przedłożenia przez organy obu instancji opracowań uprawdopodabniających w poważnym stopniu domniemane oddziaływanie. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie przyjęły organy obu instancji, że przesłanką do przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 nie jest pewność co do wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony danego obszaru, a jedynie prawdopodobieństwo wystąpienia takiego oddziaływania. W skardze kasacyjnej M. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie "art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.)" zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie ww. przepisów, w ocenie skarżącego kasacyjnie, polega na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosowano środka określonego w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wobec zaniechania przez organy obu instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie rozważenia, czy przedsięwzięcie skarżącego może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko "(Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 t.j., dalej: ustawy)". Sąd I instancji, akceptując naruszenie przez organy obu instancji ww. przepisu oraz przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 10 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., doprowadził do pozostawienia w mocy wadliwych orzeczeń administracyjnych. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji oraz poprzedzających go postanowień GDOŚ oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sprawa nie została rozpatrzona z należytą starannością i wnikliwością. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie jest wystarczające oparcie się jedynie o wiedzę specjalną organów obu instancji. Organ w sprawie, którą sam rozstrzyga, nie może wypowiadać się jako ekspert. Wynik własnej wiedzy musi skonfrontować ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a jeśli takowego nie ma, powinien przeprowadzić adekwatne do stanu sprawy postępowanie dowodowe. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wystąpiła wadliwość orzeczenia organu I instancji, której nie zauważył organ II instancji i błędnie zaakceptował ten stan Sąd I instancji. W niniejszej sprawie nie zostało w żaden sposób empirycznie zweryfikowane, nie przytoczono wniosków z jakichkolwiek badań dotyczących żerowania i zachowań lęgowych ptactwa, o których wspomina Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. i GDOŚ, na działce, będącej przedmiotem planowanego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty, przedstawione w pkt 1 skargi kasacyjnej. Warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało, lub mogło mieć, wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie doszło do stwierdzonego powyżej naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia, bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał za niezasadne zarzuty skargi, podnoszące naruszenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przepisów postępowania obejmujących: art. 7, 8, 10, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny postanowienia GDOŚ z [...] listopada 2016 r., znak: [...], w którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w R. z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. Wniesienie przez skarżącego zażalenia od postanowienia RDOŚ w R. z [...] sierpnia 2016 r., znak [...], niezależnie od treści zażalenia, spowodowało kontrolę instancyjną całej sprawy i konieczność orzeczenia o całym postanowieniu organu I instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. GDOŚ zasadnie uznał, że postanowienie RDOŚ jest zgodne z prawem i z tego powodu utrzymał je w mocy. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy postanowienia utrzymującego w mocy postanowienia organu I instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji było możliwe, ponieważ nie naruszało ono przepisów materialnych i procesowych. Z powyższych względów, Sąd I instancji na str. 14 uzasadnienia wyroku prawidłowo zatem wskazał, że zarzut skargi dotyczący niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie należało uznać za chybiony. Ma rację Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie spełnia wymogi określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy także zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że organy obu instancji szczegółowo i bardzo wnikliwie zaprezentowały swoją argumentację w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć, spełniając tym samym wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Artykuł 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia uregulowania zawartego w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaistniały podstawy do wydania postanowienia GDOŚ z [...] listopada 2016 r., znak [...], utrzymującego w mocy postanowienie RDOŚ w R. z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczącego niepoprawnego odczytania zasady wynikającej z art. 96 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), wskazać należy, że w podstawach prawnych postanowienia GDOŚ z [...] listopada 2016 r. oraz postanowienia RDOŚ w R. z [...] sierpnia 2016 r. nie wskazano art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. GDOŚ w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. w podstawach prawnych wskazał art. 97 ust. 1, 2 i 3 u.u.i.ś. W niniejszej sprawie RDOŚ w R. zasadnie uznał, że przedsięwzięcie planowane do realizacji przez skarżącego może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Z tego powodu prawidłowo, kierując się zasadą przezorności, wydał postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, stosowanie zasady przezorności nie oznacza, że organ ochrony środowiska nie jest dostatecznie przygotowany pod względem merytorycznym do rozstrzygania w takich sprawach. Zasada przezorności, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672), przewiduje, że "kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze". W zasadzie przezorności chodzi o to, aby ryzyko podjęcia realizacji przedsięwzięcia w obszarze Natura 2000 przyjmowało pewną wartość dopuszczalną. Realizacja przedsięwzięcia, którego negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, powinno być oparte na racjonalnych i uzasadnionych konkretną sytuacją przesłankach. Dla prawidłowego stosowania zasady przezorności niezbędne jest ustalenie w procedurze oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 granic dopuszczalnego ryzyka planowanego do realizacji przedsięwzięcia, którego negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Z tego powodu na skarżącego kasacyjnie nałożono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku letniskowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ew. [...] w miejscowości S., gmina C. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.