II OSK 1647/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 666/06 w sprawie ze skargi M. C. – M., K. Z. i K. B. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wymeldowania A. K. z miejsca pobytu stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od M. C.– M., K. Z. i K. B. K. solidarnie na rzecz A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C.-M., K. Z. i K. B. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania A. K. z miejsca pobytu stałego uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że zasadny jest zarzut o wniesieniu odwołania od decyzji pierwszej instancji przez osobę nie posiadającą stosownego pełnomocnictwa. Akta administracyjne sprawy przesłane Sądowi były bowiem niekompletne i nie pozwalały rozstrzygnąć tej kwestii. Dopiero na wezwanie Sądu organ pierwszej instancji nadesłał poświadczone fotokopie brakujących dokumentów. Wynika z nich, że w dniu 30 listopada 2006 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji, pełnomocnik A. G. przesłał organowi pierwszej instancji pełnomocnictwo. W piśmie przewodnim podkreślił, że pełnomocnictwo to było dołączone już do odwołania od decyzji pierwszoinstancjyjnej. Oświadczenie to Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niewiarygodne a to dlatego, że z adnotacji zamieszczonej na prezentacje pisma z dnia 18 października 2006 r. wynika, iż odwołanie wpłynęło bez załączników, a zatem także bez pełnomocnictwa. Sąd podnosi nadto, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne. Przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Według tych zasad w przypadku braku umocowania pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania - ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 k.c.). Taka czynność w przedmiotowym postępowaniu powinna zostać, w ocenie Sądu, dokonana przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, a pełnomocnik skarżącego powinien mieć tego świadomość jak również świadomość skutków prawnych braku pełnomocnictwa. Sąd pierwszej instancji przyjął, że pełnomocnictwo zostało dołączone do akt sprawy po zakończeniu postępowania w drugiej instancji i w konsekwencji uznał, iż odwołanie pochodziło od osoby nieuprawnionej. Opisany wyrok zaskarżony został przez A. K. skargą kasacyjną sporządzoną przez pełnomocnika - radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zarzuca się wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (zwanej dalej P.p.s.a.) - poprzez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy, gdyż przyjął, że przed wydaniem przez Wojewodę Dolnośląskiego jako organ II instancji zaskarżonej skargą decyzji pełnomocnictwo nie zostało złożone i dołączone do akt sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 P.p.s.a. - przez powołanie podstawy uchylenia decyzji sprzecznej z uzasadnieniem wyroku; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji Wojewody Dolnośląskiego bez przekazywania jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w sytuacji gdy w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7, art. 10, art. 33 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy a w związku z tym skarga powinna być przez Sąd oddalona, gdyż konieczne było umożliwienie stronie uzupełnienie braku formalnego odwołania w postaci dołączenia pełnomocnictwa po uprzednim wezwaniu; 4. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 103 § 1 kodeksu cywilnego i w ten sposób przyjęcie, że czynność potwierdzenia przez stronę jako mocodawcę udzielonego pełnomocnikowi pełnomocnictwa powinna być dokonana przed wydaniem przez organ drugiej instancji decyzji; 5. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwie zastosowanie w sprawie art. 103 § 1 kodeksu cywilnego w sytuacji gdy pełnomocnik złożył bezpośrednio w tym organie pełnomocnictwo i to przed wydaniem przez organ II instancji decyzji w sprawie. Wskazując przytoczone podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosi, że ustalenia faktyczne Sądu I instancji są całkowicie błędne i dowolne. Podkreśla, że nie sposób jest zweryfikować, czy adnotacja na perezentacie jest zgodna ze stanem faktycznym, ponieważ załączniki mogły zaginąć w organie I instancji. Przyznaje, że w sytuacji gdyby pełnomocnictwo przez omyłkę nie zostało załączone do odwołania mogło ono znaleźć się w organie I instancji dopiero wraz z pismem z dnia 30 listopada 2006 roku, gdy pełnomocnik przesłał jego odpis. Pełnomocnik wskazuje, że w organie II instancji pełnomocnictwo znajdowało się już przed wydaniem przez ten organ decyzji, a Sąd I instancji całkowicie niezrozumiale pominął wyjaśnienia organu drugiej instancji, znajdujące się w aktach sprawy, gdzie organ ten wyjaśnił na potrzeby niniejszej sprawy, że radca prawny A. G. doniósł pełnomocnictwo osobiście w dniu 7 listopada 2006 roku o czym organ I instancji nie wiedział i stąd po przekazaniu sprawy wezwał pełnomocnika do doręczenia pełnomocnictwa. Wskazuje się, że na stronie 3 uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego potwierdza się, że brak został uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. Błędne ustalenie stanu faktycznego miało, w ocenie pełnomocnika skarżącego, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy skoro stało się podstawą do dowolnej wykładni i zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 103 § 1 k.c. Pełnomocnik podnosi, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o komentowany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść .decyzji lub postanowienia. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uwzględniając skargę powołując podstawę orzeczenia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - już w samych jego motywach nie wskazał jednak naruszenia żadnego z konkretnych przepisów proceduralnych, którym uchybić miał, czy to organ II instancji, czy też sama strona, czy też jej pełnomocnik. Już z tej przyczyny, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchyla się kontroli instancyjnej, gdyż trudno skarżyć go skargą kasacyjną i przez podane w skardze kasacyjnej braki w wyroku wskazuje na istotny wpływ na wynik sprawy tych naruszeń, skoro doprowadziły one do pozbawienia stronę skarżącą skutecznej możliwości obrony jej praw. Pełnomocnik zakłada, że gdyby nawet przyjąć, iż udzielone pełnomocnictwo nie zostało złożone wraz z odwołaniem, to Sąd I instancji podejmując rozstrzygnięcie w postaci uchylenia decyzji wydanej przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uniemożliwił skarżącemu uzupełnienie braków formalnych odwołania, w sytuacji gdy to zarówno organ I instancji jak i organ II instancji zaniechali wyzwania skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a.. W ten sposób, w ocenie pełnomocnika, Sąd I instancji sanował niezgodne z prawem postępowanie organów administracji. W przypadku podjęcia czynności bez umocowania to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zaniechanie dołączenia pełnomocnictwa do sporządzonego w imieniu mocodawcy pisma procesowego w żadnym razie nie powinno prowadzić do uznania czynności za bezskuteczną. Wprawdzie przepis art. 33 § 3 k.p.a. nakłada obowiązek dołączenia do akt oryginału pełnomocnictwa, lecz uchybienie temu obowiązkowi stanowi tylko brak formalny. Brak ten powoduje obowiązek po stronie organu wezwania do usunięcia, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu możliwe byłoby pozostawienie podania bez rozpoznania lub stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia, które akceptuje też Sąd I instancji gdyż przyjmuje za własne, (co wynika choćby z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s.5) - wykładania art. 103 § 1 kodeksu cywilnego nie powinna pozbawiać strony możliwości potwierdzania czynności pełnomocnika tylko do czasu wydania przez organ decyzji tym bardziej, że uregulowanie § 2 wskazanego przepisu kodeksu cywilnego wskazuje na konieczność wyznaczenia odpowiedniego terminu do potwierdzenia czynności prawnej. Pełnomocnik podnosi, że odpowiednikiem wskazanego art. 103 § 1 kodeksu cywilnego zdaje się być obowiązek organu wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. Tymczasem dokonana przez Sąd wykładania przepisu art. 103 § 1 kodeksu cywilnego całkowicie pomija przedmiotowe regulacje i zasady potwierdzania czynności rzekomego pełnomocnika przez mocodawcę. Podkreśla się, że gdy pełnomocnik złożył w organie drugiej instancji oryginał udzielonego mu pełnomocnictwa (w tym jeszcze przed wydaniem decyzji) - w ogóle nie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 103 § 1 k.c., skoro nie sposób mówić wówczas o rzekomym pełnomocniku i związanej z tym konieczności potwierdzania jakichkolwiek czynności. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła strona żądająca wymeldowania A. K., w której wnoszą o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Merytorycznie w postępowaniu wszczętym na wniosek M C – M i innych chodzi o wymeldowanie z pobytu stałego A. K. z lokalu przy ul. [...] we W.. Organ pierwszej instancji orzekł o wymeldowaniu, natomiast na skutek wniesionego odwołania przez pełnomocnika (to okazało się sporne), organ odwoławczy decyzję uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny na zarzut stron wnoszących o wymeldowanie dopatrzył się wady w postępowaniu administracyjnym polegającej na tym, że nie zostało do odwołania A. K. dołączone pełnomocnictwo dla radcy prawnego, który to odwołanie sporządził i wnosił. Sąd pierwszej instancji uznał, że o braku pełnomocnictwa świadczy przede wszystkim to, iż na tzw. prezentacie zamieszczonej na odwołaniu odnotowano, że "wpłynęło bez załączników". Natomiast na odwołaniu zaznaczono jako załączniki pełnomocnictwo oraz znaki opłaty sądowej w kwocie 5,00 zł. Znak opłaty sądowej został jednak naklejony, aczkolwiek nie wiadomo kiedy. Podkreślić należy, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie mają wątpliwości, iż odwołanie wniesione zostało przez uprawnionego pełnomocnika. Sąd pierwszej instancji zażądał od Wojewody Dolnośląskiego uzupełnienia akt sprawy przez przedłożenie pełnomocnictwa dla radcy prawnego oraz wykazania daty wysłania tegoż wezwania i daty jego odbioru a także daty nadania pełnomocnictwa do organu. W piśmie z dnia 29 marca 2007 r. Z-ca Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich poinformował Sąd, że przesyła kserokopie pełnomocnictwa, gdyż oryginał został przesłany do WSA we Wrocławiu wraz całością akt sprawy. Poinformowano, że telefonicznie skontaktowano się z kancelarią radcy prawnego w T. i radca prawny A. G. osobiście w dniu 7 listopada 2007 r. dostarczył pełnomocnictwo, które załączono do akt sprawy. O fakcie tym nie wiedział organ pierwszej instancji, co tłumaczy wezwanie z dnia 15 listopada 2007 r. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, sprowadzające się do dowolnego przyjęcia, że odwołanie zostało wniesione przez osobę nieumocowaną są usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji wprawdzie przyjmuje expressis verbis za organem, że brak został uzupełniony (usunięty) ale nie ma to żadnego odniesienia do samego rozstrzygnięcia, ani też nie wyjaśnia z jakich powodów nie odniósł się do pisma Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich z dnia 29 marca 2007 r. Już tylko z tej przyczyny – z uwagi na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 141 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest także zarzut wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 133 kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi, że pełnomocnictwo zostało udzielone w dniu 10 października 2007 r., a zatem znacznie wcześniej aniżeli wydano decyzję przez organ odwoławczy. Poza tym sam fakt nieprzedłożenia pełnomocnictwa na piśmie jest jedynie brakiem formalnym, które po wezwaniu podlega sanowaniu. Skoro wezwanie dotyczyło sytuacji jaka została ujawniona przed sądem pierwszej instancji, to sam fakt złożenia pełnomocnictwa opatrzonego datą sprzed napisania odwołania wskazuje jasno na to, że zostało ono udzielone, a tym samym odwołanie wniosła osoba uprawniona. Trudno dociec jakie były przyczyny takiego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem uzasadnienie wyroku sprzeczne samo w sobie nie daje jasnej odpowiedzi. W skardze kasacyjnej precyzyjnie wykazano błędy w wykładni zarówno przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jak i kodeksu cywilnego. Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.