II OSK 1470/07

TEZY Zakres obowiązywania zasad ogólnych postępowania, w tym art. 9 k.p.a. należy oceniać wedle specyfiki rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa materialnego, ograniczających tryb rozpoznania danej sprawy do jednego postępowania administracyjnego, albo wprowadzających tryb jej załatwienia polegający na ciągu następujących po sobie postępowań. Jeżeli rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy wymaga ciągu następujących po sobie postępowań, to już w pierwszym z nich organ ma obowiązek czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jeżeli ma to wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 95/07 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz W. P. kwotę 1800 ( tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 maja 2007 r., II SA/Łd 95/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu została wydana z naruszeniem art. 9 k.p.a.. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi zaś podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w przywołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do przywołanego przepisu k.p.a.. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Cytowany przepis statuuje jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, określaną jako zasada udzielania pomocy prawnej stronom i uczestnikom postępowania. W myśl tej zasady organy administracji mają obowiązek czuwania by strony postępowania (i inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Powyższy obowiązek winien być realizowany przez udzielanie stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ administracyjny ma obowiązek udzielania wszelkich informacji faktycznych i prawnych dotyczących przedmiotu sprawy. Cytowany przepis stanowiąc o obowiązku udzielania informacji dotyczących okoliczności prawnych nie ogranicza ich zakresu tylko do norm regulujących postępowanie administracyjne. Organy administracji zobligowane są zatem informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach o charakterze procesowym, jak i tych wynikających z przepisów prawa materialnego (por. B. Adamiak w: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, str. 65). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu błędnie odczytało treść art. 9 k.p.a.. i bezpodstawnie przyjęło, iż wynikający z niego obowiązek udzielania informacji dotyczy tylko przepisów postępowania administracyjnego. Nieuprawnione jest również twierdzenie Kolegium, będące w istocie konsekwencją powyższego stanowiska, iż strona nie musi znać przepisów procedury administracyjnej, powinna natomiast znać obowiązujące przepisy prawa materialnego. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż wyrażona w art. 9 k.p.a.. zasada wyeliminowała całkowicie w stosunku do stron postępowania zasadę, w myśl której nieznajomość prawa szkodzi ignorantia iuris nocet (por. Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", PWN Warszawa 1995, str. 83, H. Knysiak - Molczyk "Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym" Zakamycze 2004, str. 275). Z powyższego wynika, iż niezależnie od wiedzy strony postępowania na temat obowiązujących przepisów organ administracyjny ma bezwzględny obowiązek udzielenia stronie informacji o wszystkich przepisach postępowania administracyjnego i prawa materialnego mających lub mogących mieć znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków strony. Przepis nie określa zakresu informacji, wskazuje jednak cel - strona nie może ponieść szkody w wyniku nieznajomości prawa. W tej sytuacji należy przyjąć, iż zakres udzielanych stronie informacji winien być na tyle szeroki by ów cel został osiągnięty. Sprzeczny z treścią omawianego przepisu, jest również pogląd, iż obowiązek udzielania informacji ciąży na organie administracyjnym tylko w sprawach, w których toczy się postępowanie, wyłącznie od jego wszczęcia do zakończenia. Przepis art. 9 k.p.a.. stanowi o obowiązku udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Użyte w przepisie sformułowanie: "będących przedmiotem postępowania" nie oznacza, iż chodzi wyłącznie o prawa i obowiązki wynikające z już toczącego się postępowania. Pod pojęciem "praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania" należy rozumieć wszelkie prawa i obowiązki o charakterze administracyjnym, które mogą być przyznawane i odpowiednio nakładane w postępowaniu administracyjnym. Ograniczenie zakresu działania zasady udzielania informacji wyłącznie do okresu od jego wszczęcia do zakończenia wydaniem decyzji niweczyłoby cel samej zasady, tj. ochronę strony postępowania przed doznaniem szkody. Odnosząc powyższe rozważania, do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż organy administracji w sposób jaskrawy naruszyły art. 9 k.p.a.. Prezydent Miasta Z. W. naruszył go poprzez zaniechanie udzielenia W. P. informacji o obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w dniu 19 grudnia 2005 roku przedstawiciele Urzędu Miasta w Z. W. i Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w Sieradzu dokonali oględzin kasztanowca białego znajdującego się na nieruchomości należącej do skarżącego. W protokole tym stwierdzono, iż z uwagi na lokalizację drzewa uzasadnione jest jego wycięcie w sposób kontrolowany oraz, że Delegatura Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu podejmie działania zmierzające do wyrejestrowania drzewa z rejestru pomników przyrody w celu umożliwienia jego ścinki. Przedmiotowy protokół nie zawiera natomiast informacji, iż wykreślenie drzewa z rejestru pomników przyrody nie jest jedynym warunkiem do jego wycięcia. W ocenie Sądu w przedmiotowym protokole organy administracji powinny poinformować stronę o wszelkich obowiązkach wynikających z przepisów prawa, a dotyczących wycięcia drzewa, w tym o konieczności, uzyskania zezwolenia na jego wycięcie. Także w przywołanym przez stronę skarżącą postanowieniu "uzgadniającym" z dnia 4 stycznia 2006 roku, które zostało doręczone organowi I instancji, który wydawał decyzję w sprawie niniejszej, nie ma nawet najogólniejszej wzmianki o konieczności uzyskania przez wnioskodawcę innego pozwolenia na usunięcie spornego drzewa, wydawanego przez inny organ, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego. Brak informacji o tym obowiązku stanowi naruszenie art. 9 k.p.a.. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Kolegium naruszyło art. 9 k.p.a..; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Kolegium nie podziela oceny przyjętej przez Sąd. Za błędny należy uznać pogląd WSA, że wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz obowiązek czuwania aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, odnosi się nie tylko do okresu od wszczęcia postępowania do jego zakończenia wydaniem decyzji. W ocenie Kolegium, zasada udzielania informacji faktycznych i prawnych wyznaczona jest zakresem podmiotowym i przedmiotowym sprawy. Oznacza to, że podmiotem uprawnionym do uzyskania wyjaśnień i informacji jest strona toczącego się postępowania, zaś zakres przedmiotowy tego obowiązku dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego. Organ administracji obowiązany jest do udzielania całokształtu informacji związanych z załatwieniem danego rodzaju sprawy. Obowiązek ten obejmuje cały tok sprawy poczynając od wszczęcia postępowania aż do zakończenia decyzją (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B Adamiak, J. Borkowski, wydanie 8, wydawnictwo C. H. Beck, W-wa 2006, str. 79 - 80). Zarzut naruszenia zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. dotyczyć może wyłącznie postępowania organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne. Tymczasem Sąd postawił organom pierwszej i drugiej instancji prowadzącym postępowanie w sprawie zarzut naruszenie art. 9 k.p.a., mimo iż z uzasadnienia wydanego wyroku wynika niezbicie, że zarzut ten nie odnosi się do postępowania stanowiącego przedmiot kontroli sądowej. Sąd wskazał bowiem na brak stosownego pouczenia strony postępowania w protokole z dnia 19 grudnia 2005 roku oraz w postanowieniu uzgadniającym z dnia [...] stycznie 2006 roku. Czynności te prowadzone były przez Wojewodę Łódzkiego oraz Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zmierzającym do zniesienia ochrony kasztanowca białego rosnącego na nieruchomości skarżącego. Postępowanie w sprawie zniesienia formy przyrody prowadzone na postawie tego przepisu nie jest postępowaniem w indywidualnej sprawie administracyjnej, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Zniesienie formy ochrony przyrody następuje w drodze rozporządzenia wojewody lub uchwały rady gminy, a więc poprzez wydanie aktu prawa miejscowego stanowionego w ramach kompetencji normatywnych danego organu administracji i skierowanego do adresata generalnego. W postępowaniu tym organ administracji nie rozstrzyga o indywidualnych prawach i obowiązkach strony, lecz w drodze aktu normatywnego kształtuje zasady ochrony przyrody, zgodnie z własną kompetencją, kierując akt do ogółu obywateli zamieszkałych na określonym terenie. Postępowanie administracyjne objęte kontrolą WSA w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w wyniku zgłoszenia do organu pierwszej instancji, w dniu 22 sierpnia 2006 roku, faktu wycięcia kasztanowca białego rosnącego na nieruchomości stanowiącej własność W. P.. Obowiązki organów administracji wynikające z zasad ogólnych k.p.a., w tym z zasady określonej w art. 9 dotyczą więc wszystkich czynności podejmowanych przez te organy od momentu wszczęcia postępowania w sprawie wycięcia drzewa aż do jego zakończenia w obu instancjach. W toku tego postępowania organy administracji wykonały obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a., ponieważ poinformowały stronę o obowiązkach wynikających z przepisów prawa materialnego oraz skutkach ich naruszenia (por. notatka z dnia 28 września 2006 roku spisana przy udziale skarżącego). W związku z powyższym chybiony jest zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. przez organy orzekające w przedmiocie wycięcia przez W. P. kasztanowca białego bez wymaganego zezwolenia. Abstrahując od oceny prawidłowości działania organu prowadzącego postępowanie w sprawie zniesienia ochrony kasztanowca białego rosnącego na nieruchomości skarżącego, nie można działania Prezydenta Miasta Z. W., jako organu pierwszej instancji, oraz działania Kolegium, jako organu odwoławczego, wiązać ze wskazanym postępowaniem, już chociażby dlatego, że nie dotyczyło ono sprawy indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Reasumując należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmując, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - uchybienia takie nie miały miejsca. W konsekwencji - stwierdzając brak naruszenia prawa w działalności organów administracji, których skarga dotyczy, albo co najwyżej stwierdzając takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dawały podstaw do uwzględnienia skargi - Sąd powinien oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie czyniąc tego naruszył powołany przepis. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. 1. Stan faktyczny sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości. 1.1. Skarżący, W. P. wystąpił do organów administracji publicznej z wnioskiem o podjęcie stosownych działań mających na celu zabezpieczenie rosnącego na jego posesji kasztanowca białego, będącego pomnikiem przyrody (dowód – postanowienie Wojewody Łódzkiego z [...] stycznia 2006 r.). 1.2. Przedmiotowy kasztanowiec biały uległ biodegradacji w stopniu uzasadniającym: a) zniesienie w stosunku do niego formy ochrony przyrody, jaką jest pomnik przyrody (dowód – rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z 3 lipca 2006 r. w sprawie zniesienia ochrony pomników przyrody) oraz b) jego wycięcie (dowód – protokół konieczności z 19 grudnia 2005 r.). 1.3. Wycięcie kasztanowca nastąpiło po doręczeniu skarżącemu rozporządzenia Wojewody Łódzkiego z 3 lipca 2006 r. w sprawie zniesienia ochrony pomników przyrody (ustalenia Prezydenta Miasta Z. W., jako organu pierwszej instancji w postępowaniu o wycięcie drzewa bez zezwolenia). 2. Zakres obowiązywania zasad ogólnych postępowania, w tym art. 9 k.p.a. należy oceniać wedle specyfiki rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa materialnego, ograniczających tryb rozpoznania danej sprawy do jednego postępowania administracyjnego, albo wprowadzających tryb jej załatwienia polegający na ciągu następujących po sobie postępowań. Jeżeli rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy wymaga ciągu następujących po sobie postępowań, to już w pierwszym z nich organ ma obowiązek czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jeżeli ma to wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. 3. Powyższa teza znajduje uzasadnienie także na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 135 tej ustawy stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jeżeli sąd administracyjny ma prawo wyeliminować z obrotu prawnego akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, to tym bardziej jest uprawniony do ustalenia, czy w tych postępowaniach nie doszło do naruszenia prawa. Trafnie więc Sąd I instancji swoją kontrolą objął również postępowanie prowadzone na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i zakończone postanowieniem Wojewody Łódzkiego z 4 stycznia 2006 r., ponieważ pozostawało ono w granicach sprawy. 4. Do uwzględnienia skargi na decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest konieczne ustalenie, aby stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa było następstwem działania lub zaniechania organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Wystarczy, że jest ono dokonane przez organ prowadzący jedno z postępowań wcześniejszych, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Po pierwsze, za powyższą tezą przemawia fakt, że nie ma takiego ograniczenia w treści przywołanego przepisu. Po drugie zaś, obywatel ma prawo działać w zaufaniu do organu administracji publicznej, do którego się zwrócił ze swoją sprawą i jeżeli nie został pouczony o obowiązku dopełnienia kolejnych wymagań, to może zasadnie przypuszczać, że spełnił wszystkie spoczywające na nim powinności. 5. Odnosząc powyższe ustalenia do rozpatrywanej sprawy należy mieć na względzie fakt, że sprawa uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa i sprawa uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa, będącego pomnikiem przyrody, to dwie różnego rodzaju sprawy, ponieważ załatwienie tej drugiej sprawy wymaga ciągu następujących po sobie postępowań, prowadzonych przez różne organy administracji publicznej. Wynika to faktu, że wycięcie takiego drzewa wymaga uprzedniego zniesienia tej formy ochrony przyrody (art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody), jaką jest pomnik przyrody. Oznacza to, że już na etapie postępowania uzgodnieniowego (art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody), którego celem jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki warunkujące zniesienie ochrony pomnika przyrody, właściwy organ, a więc w niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki, miał stosownie do art. 9 k.p.a. obowiązek udzielenia stronie informacji, jakie działania powinna podjąć po skreśleniu drzewa z rejestru pomników przyrody. 6. Wojewoda Łódzki tego obowiązku nie dopełnił. W szczególności strony nie poinformowano, że skreślenie drzewa z rejestru pomników przyrody nie jest równoznaczne ze zgodą na jego wycięcie, ani też, że wycięcie drzewa wymaga osobnego zezwolenia. Co więcej, zawarte w postanowieniu Wojewody Łódzkiego z 4 stycznia 2006 r. stwierdzenie: uzgodnienie (pełnej redukcji korony kasztanowca – przyp. Sądu) obowiązuje pod warunkiem, że całkowite usunięcie drzewa nastąpi po skreśleniu obiektu z rejestru pomników przyrody mogło wprowadzić i wprowadziło w błąd stronę, że uzyskała ona wymaganą prawem zgodę na wycięcie kasztanowca, jak tylko zostanie on wykreślony z rejestru. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że naruszenie art. 9 k.p.a. było naruszeniem przepisu postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, że stosownie do wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organ administracji publicznej nie może wymagać od strony wykonania ciążącego na niej obowiązku, ani też stosować wobec niej sankcji za niedopełnienie tego obowiązku, jeżeli przez brak stosownego pouczenia lub błędne pouczenie sama administracja uniemożliwia stronie jego wykonanie – por. wyrok NSA z 22.02.1984 r. (SA/Po 9/84), OSPiKA 1985, z. 12, poz. 239, z glosą J. Borkowskiego. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.