I OSK 2276/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 marca 2018 r. sygn akt IV SA/Gl 751/17 o odrzuceniu skargi J. K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J. K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 25 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K., którą skarżący przyjął w dniu 7 czerwca 2017 r. W tym samym dniu skarżący złożył również pismo, w którym oświadczył, że wezwanie do złożenia propozycji służby oraz odwołanie od propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby nie stanowią odmowy pełnienia pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K. Pismem z dnia 19 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował skarżącego, że przedłożona mu propozycja zatrudnienia jest zgodna z prawem i nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby. Skarżący złożył "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". Pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował skarżącego, że przepisy ww. ustawy nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Skargę na propozycję pracy złożył J. K., zarzucając jej naruszenie art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 3 i art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz art. 2, art. 7 i art. 70 Konstytucji i art. 104 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał na przepisy art. 165 ust. 1 i 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 i 2 oraz art. 171 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej uznając, że przewidziano w nich wygaśnięcie dotychczasowych stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Ponadto, ustawodawca zadecydował również o trybie przekształcenia dotychczasowych stosunków pracy oraz stosunków służbowych w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby. Przepisy określają wprost, w jakich sytuacjach i na jakie formy działania kierowników jednostek organizacyjnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a przepisów w tym zakresie nie można interpretować rozszerzająco. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę na art. 169, art. 276 ust. 1 – 6 i art. 277 ww. ustawy, uznając, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia, także ze stosunku służbowego, podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę i dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny nie pokrywa się z hipotezą art. 169 ww. ustawy, gdyż skarżący pismem z 25 maja 2017 r. jako funkcjonariusz celny otrzymał propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, a nie propozycję pełnienia służby w Służbie Celno –Skarbowej. Przepisy nie przewidują natomiast dla takiej propozycji zatrudnienia formy decyzji, jak również nie jest przewidziany tryb odwoławczy i skarga do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy propozycja zatrudnienia została przyjęta. Sąd podkreślił, że skarżona propozycja warunków zatrudnienia nie posiada cech decyzji administracyjnej, w szczególności, że propozycja została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych i pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odrzucenia ze skutkami opisanymi w ustawie wprowadzającej. Te istotne cechy propozycji warunków zatrudnienia przesądzają o niezakwalifikowaniu jej również do czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Czynność tego rodzaju musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Nadto przyjmując nawet hipotetycznie, że zaskarżone pismo stanowi formę działania kierownika jednostki organizacyjnej, która winna nastąpić w formie decyzji, to prawo do wniesienia skargi przysługiwałoby w takiej sprawie w drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę ze względu na brak kognicji sądu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 3 P.p.s.a w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że kontrola przedłożonej skarżącemu propozycji pracy nie należy do właściwości sądów administracyjnych a propozycja służby/pracy przedkładana przez organ nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też innego aktu (lub czynności z zakresu administracji publicznej) podczas gdy organ, przedkładając propozycję w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że propozycja pracy nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podczas, gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej) ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), 3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana ani za decyzję administracyjną, ani za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., 4. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że kontrola propozycji zatrudnienia nie należy do właściwości sądów administracyjnych podczas, gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), 5. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a. naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej mianowania do służby wobec bezczynności organu; b. naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, c. naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d. naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego, e. naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi oraz zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 182 P.p.s.a.: "§ 1 Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie". Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). W świetle powyższej regulacji brak było zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną podstaw do uwzględnienia wniosku stron postępowania i rozpoznania jej na rozprawie tym bardziej, że jedyna kwestia podlegająca ocenie dotyczyła dopuszczalności skargi, a dodatkowo była ona już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wielu analogicznych sprawach. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, żaden z zarzutów powyżej opisanych szczegółowo (1 - 5d) nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w świetle ust. 7 art. 165 m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie zaś do art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję – złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Artykuł 171 z kolei stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby. W niniejszej sprawie pismem z dnia 25 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. Pismo to, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, nie ma jednak charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest ono tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest natomiast władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa, a kierując je z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 ww. ustawy do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawnokształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji. Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Podkreślić również trzeba, że powyższe stanowisko zostało jednolicie zaakceptowane w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo postanowienia: z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2861/17; 22 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 122/18; 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 582/12; 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 9/18, 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 3003/17,18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1264/18 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie zarzucanego naruszenia norm prawa międzynarodowego, stwierdzić trzeba, że art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (zob. Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu dostępne w https://hudoc.echr.coe.int). Skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi, że: "Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2234/18). W tym stanie sprawy Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, w szczególności naruszenia prawa do sądu. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.