II SAB/Ke 80/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W.K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach w przedmiocie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 3 grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2018 r. W. K. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w K. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W treści wniosku skarżący powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym Trybunał uznał art. 115a ustawy o Policji za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, w zakresie w jakim ustala wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wniósł o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop i zarządzenie wypłaty należnej kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a faktycznie wypłaconą na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji. W razie odmowy wypłaty należnej kwoty na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. Komendant Miejski Policji w K. poinformował skarżącego o przekazaniu powyższego wniosku zgodnie z właściwością do Komendy Wojewódzkiej Policji w K. Komendant Wojewódzki Policji w K. pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. powiadomił zaś wnioskodawcę, że rozpatrzenie jego wniosku będzie możliwe dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę nowelizacji treści art. 115a ustawy o Policji oraz określeniu nowego czynnika oraz że do tego czasu brak jest podstaw i możliwości prawnych do spełnienia wskazanego żądania. Kolejnym pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. W. K. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w K. z wnioskiem o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nadgodziny w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, a w razie odmowy wypłaty należności - o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Komendant Miejski Policji w K. wniosek ten przy piśmie z dnia 31 stycznia 2020 r. ponownie przesłał do Komendy Wojewódzkiej Policji w K. celem dalszej realizacji, informując o tym skarżącego pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. w piśmie z dnia 19 lutego 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że w całości podtrzymuje stanowisko wyrażone w poprzednim piśmie z dnia 17 grudnia 2018 r. Ponownie wskazał, że do czasu wejścia w życie stosownych regulacji prawnych dotyczących sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Pismem z dnia 15 lipca 2020 r. W. K. wniósł ponaglenie do Komendanta Głównego Policji, w którym zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K. bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu wniosków z dnia 3 grudnia 2018 r. oraz z dnia 27 stycznia 2020 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zarzucił, że organ winien rozpoznać sprawę nie później niż w terminie jednego miesiąca zgodnie z art. 35 k.p.a. i wypłacić stosowną różnicę zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a także rozpoznać wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty świadczenia. Ponownie wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego. Komendant Główny Policji postanowieniem nr 96/E/SWA/BF/2020 z dnia 3 sierpnia 2020 r. uznał, że w przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w K. nie pozostawał w bezczynności. Pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. W. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w sprawie nierozpatrzenia jego wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że w analogicznych sprawach wojewódzkie sądy administracyjne orzekają, że odmowa wypłaty wyrównania jest naruszeniem prawa materialnego. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty ww. należności w określonym terminie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że po zapoznaniu się z treścią wniosku W. K. z dnia 3 grudnia 2018 r., pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. poinformował skarżącego, iż na obecnym etapie brak jest możliwości prawnych do spełnienia jego żądania. Z kolei po analizie ponownego wniosku skarżącego z dnia 27 stycznia 2020 r. organ pismem z dnia 19 lutego 2020 r. w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w poprzednim piśmie. Stwierdził również, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę nowelizacji treści art. 115a ustawy o Policji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga W.a K. na bezczynność jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, publ. lex nr 121906). Nie kwestionuje się również prawa do zaskarżenia bezczynności organu Policji polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Inne bowiem rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy, przez co nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (tak też m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 19 lutego 2020 r. sygn. II SAB/Po 137/19 wyrok ten, jak większość powołanych w niniejszej sprawie, dostępny jest na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić nadto trzeba, że złożenie rozpoznawanej skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. skarżący poprzedził wniesieniem ponaglenia do Komendanta Głównego Policji, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał. W niniejszej sprawie, wnioskiem z 3 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się do organu o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w okresie służby czynnej w Policji. Należy podnieść, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 roku, sygn. akt I OSK 542/13). Tymczasem organ w odpowiedzi na żądanie skarżącego, wskazał w piśmie z 17 grudnia 2018 r., że rozpatrzenie żądania będzie możliwe dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji prawnych. Do tego czasu brak jest podstaw i możliwości prawnych do spełnienia wskazanego żądania. Zdaniem Sądu, przedstawiony sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu dokonania przez ustawodawcę nowelizacji art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 poz. 360). Wprawdzie skutkiem wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) była utrata od 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy w wysokości 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, jednak nie sposób zgodzić się z poglądem organu, że brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Do takich wniosków prowadzi analiza uzasadnienia wyroku TK, w którym znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania należnego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku podniósł, że "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. (...) Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Na gruncie przywołanego wyroku w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 5 września 2019 r., sygn. III SA/Kr 640/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. III SA/Gd 271/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Go 381/19, wyrok WSA w Szczecinie z 27 czerwca 2019 r., sygn. II SAB/Sz 37/19), a Sąd w niniejszym składzie to stanowisko podziela, że z treści uzasadnienia tego wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Sumując powyższe, istniała uprzednio i istnieje aktualnie podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji – aktualnie znowelizowany ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Obowiązkiem organu było merytoryczne rozpoznanie żądania skarżącego, a skoro organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Należy podnieść, że do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwiania spraw, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowane do skarżącego informacje pisemne - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - są wystarczające. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Nie bez znaczenia jest również fakt, że stanowisko organu zostało w całości podzielone przez Głównego Komendanta Policji, który rozpoznając ponaglenie skarżącego stwierdził, że wobec braku przepisu, który mógłby stanowić podstawę ekwiwalentu, organ nie ma możliwości dokonania wypłaty.