II SA/Gl 1373/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.4102.60.2022 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.4102.60.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia K. M. od pisma Wójta Gminy P. nr [...] z dnia 30 maja 2022 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a." stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 16 maja 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo K. M. (dalej: "skarżąca") z dnia 15 maja 2022 r. zawierające wniosek o przyznanie prawa strony w postępowaniu administracyjnym w zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie instalacji beztlenowego przetwarzania odpadów biologicznych na działce o nr ewid.[...], obręb [...].". Następnie w dniu 30 maja 2022 r. organ I instancji skierował do skarżącej pismo nr [...] w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na jej pismo i odmówił jej przyznania takiego statusu. W dniu 6 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła zażalenie z dnia 6 czerwca 2022 r. na powyższe pismo organu I instancji uznając, że ma ono cechy postanowienia. W reakcji na zażalenie skarżącej Kolegium postanowieniem z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.4102.60.2022 stwierdziło o niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium opisało stan faktyczny sprawy oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że na postanowienie organu administracji o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony albo odmowie przyznania przymiotu strony w formie informacji zawartej w piśmie, nie przysługuje zażalenie. Ani art. 28 k.p.a., ani też pozostałe przepisy procedury administracyjnej nie zawierają zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowień o dopuszczeniu bądź też o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony innych podmiotów". Organ podkreślił, że taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Skoro brak jest prawnej możliwości wydawania postanowień co do odmowy udziału w postępowaniu w charakterze strony to również brak jest możliwości składania zażaleń na pisma organu w tej sprawie. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu obrazę przepisów art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U z 2022 r., poz.1029 ze zm.) oraz art. 28 i 80 k.p.a. i wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie nr SKO.4102.60.2022 z dnia 29 lipca 2022 r. w całości; - orzeczenie o kosztach wg. norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła argumenty dotyczące dlaczego uważa, że jest stroną w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy P. zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie instalacji beztlenowego przetwarzania odpadów biologicznych na działce o nr ew. [...], obręb [...].". W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.329 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (a do tej kategorii należą postanowienia stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia, wydawane na podstawie art. 134 w zw. z 144 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Kolegium z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.4102.60.2022 stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Wójta Gminy P. z 26 sierpnia 2021r. o odmowie przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny dopuszczalności wniesienia zażalenia na pismo o odmowie przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Wbrew sugestiom skargi, nie ma natomiast znaczenia, na jakiej podstawie skarżąca domagała się uznania za stronę postępowania oraz, w związku z tym, jaki jest rzeczywisty zakres obszaru oddziaływania inwestycji. Zarzewie sporu pomiędzy stronami, stanowił przepis art. 28 k.p.a., który głosi, że: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" w zw. z 141 § 1 k.p.a. Ponieważ sprawa, której dotyczy żądanie skarżącej dotyczy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w grę mógł wchodzić również art. 74 ust. 3a tej ustawy, który zawiera definicję strony. Podstawę procesową tego rozstrzygnięcia stanowił zaś art. 134 k.p.a., który – odczytywany w związku z art. 144 k.p.a. – upoważnia organ drugiej instancji do stwierdzania w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia. W niniejszej sprawie organ I instancji przesłał skarżącemu pismo o odmowie uznania go za stronę postępowania, od którego, jak trafnie wskazał organ II instancji, zażalenie przecież nie przysługuje. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 k.p.a.) albo przepis szczególny (jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis). Taki sposób ukształtowania prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia administracyjnego, które – w odróżnieniu od decyzji administracyjnej – w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie i kwestii proceduralnych wynikłych w jego toku (art. 123 § 2 k.p.a.) Warto zważyć, że ani powołany wyżej art. 28 k.p.a., ani też pozostałe przepisy procedury administracyjnej nie zawierają jednak zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowień o dopuszczeniu bądź też o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony innych podmiotów a stanowisko to zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądowo – administracyjnym (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2007 r., w sprawie I OSK 855/07; postanowienie NSA z 16 listopada 2009 r., w sprawie I OSK 1523/09; Wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., w sprawie II OSK 293/06; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 1435/12). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym na postanowienie organu administracji o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony albo odmowie przyznania przymiotu strony w formie informacji zawartej w piśmie, nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie sposób było również w sprawie stwierdzić, iż przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, nie odpowiadało wymogom art. 80 k.p.a., którego to naruszenie podnosiła skarżąca. Organy podjęły bowiem w sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, z pośród dowodów mających znaczenie dla sprawy, co spowodowało, że dokonały swoich ocen na podstawie całokształtu materiału dowodowego. I w takich warunkach, organ I instancji prawidłowo odmówił wydania żądanego przez skarżącą rozstrzygnięcia a organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał to prawidłowe rozstrzygnięcie w mocy, zasadnie rezygnując z możliwości stwarzanych mu na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. Chybione stały się zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca skupiła się w niniejszej sprawie na wydanym przez organ I instancji rozstrzygnięciu, podczas gdy nie ma ono związku z właściwym, jak się wydaje, celem skarżącej, tj. uzyskania statusu strony w wybranym przez siebie postępowaniu administracyjnym. Jak zasadnie zauważył, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2979/12, osoba trzecia, która uznała się za stronę w toczącym postępowaniu może o swoim statusie dowiedzieć się korzystając ze środków przysługujących stronie (odwołanie czy zażalenie składane w toku postępowania) a organ wyższego stopnia rozstrzygnie o tym statusie we właściwym trybie i formie a nie organ I instancji prowadzący postępowanie. W konsekwencji oznacza to, że fakt wydania przez organ I instancji pisma o spornej treści, kwalifikowanego przez skarżącą jako postanowienie, jest wynikiem braku uprawnień organu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (i w oczekiwanej przez skarżącą formie) a nie faktycznego braku, po stronie skarżącej, przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konkludując, Sąd stwierdził, że skoro zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Wójta Gminy P. zostały wydane zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego a zarzuty skargi okazały się niezasadne, skarga podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.