II OSK 1446/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 56/11 w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1446 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę L. N. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 1 kwietniu 2009 r. kontroli na działce w R. [...] stwierdzono, że na jej terenie, pomiędzy betonowym ogrodzeniem przy wschodniej granicy, a budynkiem stodoły wybudowany został garaż o wymiarach wewnętrznych 3,25 x 7,15 m. Południowa ściana obiektu, na betonowym fundamencie, wymurowana jest z siporeksu, natomiast ściana od strony północnej, w której obsadzona jest brama wjazdowa dwuskrzydłowa z blachy trapezowej o wymiarach 2,9 x 2,1 m, wykonana jest z drewna. Konstrukcja jednospadowego dachu pokrytego blachą trapezową jest drewniana i od strony wschodniej wsparta jest na ogrodzeniu z płyt betonowych, natomiast od strony zachodniej wsparta jest na płatwi przykręconej do ściany budynku stodoły. Połać dachu o spadku w kierunku wschodnim, tj. sąsiedniej nieruchomości, nie posiada orynnowania. W garażu wykonana jest posadzka betonowa oraz instalacja oświetleniowa, brak jest wentylacji. Uczestnicząca w oględzinach L. N. oświadczyła, że garaż został wybudowany w 2000 r. przez jej matkę Z. J. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu usytuowanego przy wschodniej granicy działki, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na L. N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. określonych w nim dokumentów. Pismem z dnia 5 października 2009 r. L. N. poinformowała organ, że ze względu na złą sytuację finansową nie uiści opłaty legalizacyjnej, a do rozbiórki garażu przystąpi wiosną 2010 r. W związku z powyższym, organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił powyższe, własne postanowienie. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. organ nakazał L. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu. Na skutek wniesionego przez L. N. odwołania, powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji uzyskał kopię decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami obejmującej przedmiotową działkę, kopię projektu budowlano-wykonawczego dotyczącego sieci kanalizacji sanitarnej dla miejscowości R., kopię mapy inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji sanitarnej z przyłączami domowymi, informację z Urzędu Gminy w P., że kanalizacja sanitarna w miejscowości R. była realizowana w 2002 r., natomiast przyłącza do budynków były realizowane w 2003 r. W toku przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2010 r. rozprawy administracyjnej B. B. oświadczył, że garaż przy wschodniej granicy wybudowany został w roku 2004., L. N. że jesienią 2000 r., J. B., że w 2004 lub 2005 r., zaś Z. W. że w 2003-05. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał L. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu przy wschodniej granicy działki nr [...], położonej w R., gm. P. z określeniem, iż rozbiórce podlegają: konstrukcja drewniana jednospadowego dachu wraz z pokryciem blachą ocynkowaną trapezową, drewniana płatew przymocowana do zachodniej ściany budynku stodoły, na której oparta jest konstrukcja dachu, ściana murowana południowa wraz z fundamentem betonowym, ściana drewniana północna, posadzka betonowa oraz instalacja elektryczna przeprowadzona od budynku mieszkalnego wewnętrzną linią zasilającą. Jednocześnie zobowiązano stronę do uporządkowania terenu po dokonanej rozbiórce. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez L. N., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że L. N. jako właścicielka działki nr [...] w R., gm. P., przyjmując w spadku tę nieruchomość weszła we wszelkie prawa i obowiązki po byłym jej właścicielu. Zdaniem organu potwierdzeniem, że budynek został wybudowany po roku 2003 jest kopia mapy inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji sanitarnej z przyłączami domowymi Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starachowicach przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 września 2003 r., na której nie ma naniesionego przedmiotowego budynku garażowego. Również na mapie, na której wykonano projekt sieci kanalizacji sanitarnej z sierpnia 1999 r. brak jest tego obiektu. Niezależnie jednak od tego, czy budynek został wzniesiony w 2003 r., czy też jak twierdzi L. N. w 2000 r., to i tak w stosunku do niego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nadto organ odwoławczy, wskazując na położenia budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, przylegającego do budynku gospodarczo- garażowego oraz do stodoły, stwierdził, że takie jego usytuowanie było niezgodne zarówno z obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planem zagospodarowania przestrzennego, jak i jest niezgodne z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa Rzepin, zatwierdzonym uchwałą nr XXX/282/06 Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 292, poz. 3383). § 21 tego ostatniego stanowi, że na obszarze oznaczonym symbolem 02MNR- teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej dopuszcza się możliwość lokalizacji budynków w granicy działki, pod warunkiem braku możliwości lokalizacji budynku wolnostojącego. W ocenie organu skoro szerokość przedmiotowej działki wynosi ok. 19 m, to była możliwość wybudowania obiektu jako wolnostojącego z zachowaniem odległości od sąsiedniej granicy zgodnej z przepisami. Zgodnie z ww. § 21 obiekty gospodarcze i garażowe mogą być realizowane jako dobudowane do budynków mieszkalnych lub wolnostojące, zaś przedmiotowy budynek dobudowany jest do budynku gospodarczo- garażowego i do stodoły. Jego usytuowanie jest też niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z § 28 ust. 2 tego rozporządzenia, gdyż wody opadowe z dachu jednospadkowego tego obiektu są odprowadzane na teren sąsiedniej działki oraz z § 235 ust. 1 i 2 określającego wymogi dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Konkludując, organ II instancji stwierdził, że skoro usytuowanie budynku garażowego bezpośrednio przy granicy działki jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 2003 r., jak i obowiązującego obecnie, a ponadto skoro obiekt narusza przepisy techniczno- budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go w całości lub w części do stanu zgodnego z prawem, gdyż wiązałoby się to z innym jego usytuowaniem, legalizacja popełnionej samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie jest możliwa. Skargę na powyższą decyzję złożyła L. N., domagając się jej uchylenia i zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że przedmiotowy budynek garażu nie istniał w 2003 r. podczas inwentaryzacji powykonawczej sieci kanalizacji sanitarnej z przykanalikami, w sytuacji gdy budynek ten istniał już w latach osiemdziesiątych XX wieku, a ostatnio został jedynie wyremontowany (art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Odnośnie zarzutów dotyczących daty wybudowania przedmiotowego garażu, Sąd stwierdził, że w celu jej ustalenia organy przeprowadziły bardzo szczegółowe postępowanie wyjaśniające. Zebrany materiał dowodowy potwierdza prawidłowość dokonanych ustaleń, iż garaż został wybudowany najwcześniej w 2003 r., o czym przede wszystkim świadczy znajdująca się w aktach dokumentacja geodezyjna, związana z wykonywaniem między innymi na nieruchomości skarżącej kanalizacji sanitarnej z przyłączami. Na mapie tej nie zaznaczono żadnego obiektu budowlanego w miejscu, w którym obecnie posadowiony jest garaż, natomiast zaznaczono, że w tym miejscu przebiega przykanalik kanalizacji sanitarnej. Nadto, jak to ustalił organ I instancji, w garażu wykonana jest posadzka betonowa, na której nie widnieją żadne ślady jej uzupełnienia po wykopie. Z wyjątkiem skarżącej, wszystkie przesłuchane w toku postępowania przed organem I instancji osoby potwierdziły, że garaż został wzniesiony najwcześniej w 2003 r. Sąd podkreślił także, iż w czasie oględzin w dniu 1 kwietnia 2000 r. L. N. oświadczyła, że garaż został wykonany w 2000 r. i dopiero w odwołaniu sformułowała twierdzenie, jakoby garaż stał już w latach osiemdziesiątych, a jedynie po postawieniu nowego ogrodzenia została zamieniona ściana z drewnianej na betonową, z której wykonane jest ogrodzenie oraz wykonano nowy dach. Organ odwoławczy szczegółowo wskazał, dlaczego te twierdzenia uznał za niewiarygodne i prawidłowo uznał, że zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1994 r., w tym art. 48. Sąd stwierdził, że z uwagi na to, że przedmiotem sprawy jest garaż, nie może budzić wątpliwości, że jego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę, a z niekwestionowanych i znajdujących uzasadnienie w aktach sprawy ustaleń organu wynika, że ani skarżąca, ani wcześniej jej matka, takiej decyzji nie uzyskały. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu, iż legalizacja przedmiotowego obiektu nie jest możliwa z uwagi na to, że jego budowa jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. § 21 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym obiekty gospodarcze i garaże mogą być realizowane jako dobudowane do budynków mieszkalnych lub wolnostojące. Tymczasem objęty zaskarżoną decyzją garaż jest dobudowany do budynku gospodarczo- garażowego, który znajduje się na jego przedłużeniu, również bezpośrednio przy granicy działki oraz do budynku stodoły. Okoliczność, iż budynek stodoły przylega z kolei do wiaty, a ta do rozbudowanej części budynku mieszkalnego nie pozwala na przyjęcie, że w ten sposób przedmiotowy budynek spełnia wymagania § 21 ust. 2 pkt 2 planu. Gdyby intencją Rady Gminy było dopuszczenie do dobudowywania budynków garażowych i gospodarczych do innych tego typu obiektów, w planie znalazłby się zapis, że obiekty gospodarcze i garaże mogą być dobudowywane do innych obiektów budowlanych, bez precyzowania, że muszą to być budynki mieszkalne. Już tylko powyższa okoliczność uzasadniała zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do pozostałych argumentów, Sąd uznał, że ani regulacja § 21 ust. 2 pkt 3 planu, ani § 12 i § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na tym etapie postępowania nie pozwalały na uznanie, iż przepisy te uniemożliwiają legalizację. Jeśli bowiem chodzi o zapis planu, to ostatecznie dopuszcza on sytuowanie budynków w granicy pod warunkiem braku możliwości lokalizacji budynku jako wolnostojącego. Okoliczność, że działka skarżącej ma 19 m szerokości sama przez się nie świadczy o tym, że istnieje możliwość postawienia budynku wolnostojącego. Ta możliwość bowiem zależy także od istniejącego zagospodarowania działki. Jeśli chodzi o § 28 ww. rozporządzenia wymóg odprowadzania wody opadowej na własną działkę w powiązaniu z okolicznością, że wody opadowe z budynku skarżącej są aktualnie odprowadzane na nieruchomość sąsiednią oraz wymogi jakie musi spełniać ściana oddzielenia przeciwpożarowego, zdaniem Sądu na tym etapie postępowania nie mogły być podstawą do odmowy legalizacji. Dopiero, bowiem ustalenie, że nie ma możliwości usunięcia tej nieprawidłowości mogłoby skutkować nakazem rozbiórki bez wcześniejszego nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 48 ust. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednak, że zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową przede wszystkim z tego powodu, że budynek jest dostawiony do innych budynków gospodarczych i jego legalizacja w świetle art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego w związku z § 21 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwa. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzeczono jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a P.p.s.a., polegający na oddaleniu skargi i braku uchylenia zaskarżonej decyzji podczas, gdy w niniejszej sprawie decyzja ta była obarczona naruszeniem prawa materialnego, tj. § 21 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Rzepin uchwalonego uchwałą Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14.09.2006r. nr XXX/282/06 (Dz. Urz. Woj. Św. nr 292, poz. 3383 z dnia 6.12.2006r.), polegającym na braku zbadania przez organ wydający zaskarżoną decyzję prawnych możliwości legalizacji budynku i wydaniu nakazu rozbiórki, który w związku z tym jest nakazem przedwczesnym, albowiem budynek garażowy przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego i jako taki może być zalegalizowany; Sąd również nie dokonał takiej analizy i błędnie skargę oddalił, 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentów przemawiających dostatecznie za oddaleniem skargi, a w szczególności argumentów odnoszących się do kwestii możliwości legalizacji garażu w świetle § 21 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Rzepin uchwalonego uchwałą Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14.09.2006r. nr XXX/282/06 (Dz. Urz. Woj. Św. nr 292, poz. 3383 z dnia 6.12.2006 r.) Sąd bowiem, bez własnej analizy przyjął argumentację organu, iż garaż nie jest dobudowany do budynku mieszkalnego, w sytuacji, gdy rzeczywiście bezpośrednio do takiego przylega. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że przedmiotowy budynek garażu przylega do wiaty stanowiącej część budynku mieszkalnego, a zatem spełniona jest przesłanka dobudowania garażu do budynku mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Stwierdzić trzeba, iż przedstawiony w kasacji problem sprowadzał się do kwestii ustalenia zgodność samowolnie wybudowanego garażu z postanowieniem zawartym w § 21 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Rzepin Drugi. Co istotne z punktu widzenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji przedstawił analizę powyższego zagadnienia stwierdzając, że sprzeczność z § 21 ust. 2 pkt 2 ww. planu uniemożliwia legalizację przedmiotowego budynku i czyni zasadnym wydanie nakazu jego rozbiórki. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w pełni podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia wyroku. Wykluczało to, zatem zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z § 21 ust. 2 ww. planu. Nie zasługiwał również na uwzględnienie, zbieżny z powyższym zarzutem, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 21 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Rzepin Drugi. Jak podkreślił Sąd, objęty zaskarżoną decyzją garaż jest dobudowany do budynku gospodarczo- garażowego, który znajduje się na jego przedłużeniu, również bezpośrednio przy granicy działki. Garaż ten nie został, zatem zrealizowany jako dobudowany do budynku mieszkalnego, a co jest wymagane przez powyższą normę miejscowego planu. Ta sprzeczność z miejscowym planem, słusznie została przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za podstawę uzasadniającą konieczność utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Nie można było przyjąć za zasadną argumentacji strony skarżącej, że "budynek garażowy przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego", co skarżąca sprecyzowała w uzasadnieniu kasacji w ten sposób, iż przedmiotowy garaż "przylega do wiaty stanowiącej część budynku mieszkalnego (...)". Twierdzenie to nie znajduje żadnego umocowania w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Przedmiotowy garaż został usytuowany pomiędzy budynkiem stodoły a betonowym ogrodzeniem. Wiata przylegająca do rozbudowanej części budynku mieszkalnego znajduje się zaś, jak wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, pomiędzy budynkiem mieszkalnym a stodołą, a więc w innej części działki. Brak, zatem jakiekolwiek powiązania budynku garażu i powyższej wiaty, wykluczał możliwość przyjęcia, iż garaż dobudowano do budynku mieszkalnego, a co wymagane było § 21 ust. 2 pkt 2 planu. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.