IV SA/Po 911/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 28 lutego 2011 r. nr VII/40/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE W dniu 28 lutego 2011 r. Rada Miejska w Obornikach podjęła uchwałę nr VII/40/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Pismem z 30 czerwca 2017 r. Prokurator Rejonowy w Obornikach zaskarżył uchwałę VII/40/11 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 28.02.2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały ze względu na: 1. istotne naruszenie prawa w szczególności przepisów art. 42 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2016, poz. 446) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 obecnie t.j. Dz. U. 2016.296) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawda miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego, 2. istotne naruszenie art. 9 a ust. 15 w zw. z art. 9 a ust. 3-5 w zw. z art. 9 a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie z dnia 29.07.2005r. (tj. Dz. U. 2015, poz. 1390) poprzez określenie w § 4 uchwały składu Zespołu Interdyscyplinarnego poprzez enumeratywne wskazanie przedstawicieli podmiotów wchodzących w jego skład, bez upoważnienia ustawowego, 3. istotne naruszenie art. 9 a ust.9 cytowanej ustawy oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów' z 20.06.2002 r. w sprawie " zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016.283) poprzez określenie w § 11 uchwały, że obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu Interdyscyplinarnego prowadzi Ośrodek Pomocy Społecznej w Obornikach, 4. istotne naruszenie art. 9 c ust. 3 cytowanej ustawy poprzez określenie w § 7 uchwały ,że członkowie zespołu na pierwszym posiedzeniu składają oświadczenia o zachowaniu poufności, co zostało w odmienny sposób uregulowane przez ustawę. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wnosi o uwzględnienie zarzutu braku publikacji uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Organ zakwestionował pozostałe zarzuty skargi. Organ wskazał, że ww. zarzuty nie mogą odnieść skutku prawnego, tzn. że naruszenie cytowanych przez skarżącego przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie stanowi uchybienia tego rodzaju, że mogłoby to i miałoby skutkować uznaniem całej Uchwały za nieważną. W szczególności organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że doprecyzowanie i wskazanie przedstawicieli konkretnych jednostek wchodzących w skład Zespołu stanowi naruszenie prawa. Zdaniem organu konkretne wskazanie lokalnie działających podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego miało na celu implementację ogólnych przepisów ustawy na lokalne warunki panujące na terenie gminy Oborniki i ich doprecyzowanie, dzięki któremu zapis uchwały nabrał bardziej konkretnego charakteru. Analogicznie, wskazanie w uchwale, że obsługę prawną Zespołu Interdyscyplinarnego prowadzi Ośrodek Pomocy Społecznej w Obornikach nie narusza ani prawa, ani też zasad legislacji, skoro nie stanowi tylko powtórzenia ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ale ją doprecyzowuje wskazując wprost konkretny Ośrodek Pomocy Społecznej, który obsługę tę będzie prowadził. Organ wskazał, że konkretne wskazanie w uchwale Ośrodka Pomocy Społecznej w Obornikach prawa nie narusza, a w szczególności nie w takim stopniu, żeby samodzielnie miało to stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały. Organ nie zgodził się z zarzutem niezgodnego z ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie uregulowania w uchwale, że członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego na pierwszym posiedzeniu składają pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskują przy realizacji zadania, w sytuacji, gdy - zdaniem skarżącego - "ustawa reguluje to w nieco odmienny sposób", wprowadzając zasadę, że złożenie przedmiotowego oświadczenia następuje przed przystąpieniem do czynności. Organ wskazał, że ww. zapis nie jest sprzeczny z ustawą, ponieważ zamiarem autora Uchwały nr VII/40/11 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 28.02.2011r. było doprecyzowanie, że złożenie stosownego oświadczenie nastąpi przed przystąpieniem do wykonywania czynności - na pierwszym posiedzeniu Zespołu. Z ww. zapisu uchwały wynika, że oświadczenia złożone będą nie przed pierwszym posiedzeniem, ale na pierwszym posiedzeniu jednak i wtedy - przed przystąpieniem do dokonywania jakichkolwiek czynności należących do obowiązków Zespołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zaskarżona do tutejszego Sądu uchwała w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Na wstępie wskazać należy, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, mimo tego, iż zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę Zespołu, zawiera również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Są to zapisy § 4 zaskarżonej uchwały, dotyczące podmiotów powoływanych przez burmistrza w skład zespołu interdyscyplinarnego. Stosownie do treści art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Należy wskazać, że część z ww. podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy i Wójtowi. Należy wskazać, że przedmiotowa uchwała jest kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację skarżącemu kiedy twierdzi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określony zostałby dłuższy termin jej wejścia w życie. Organ nie kwestionował tego, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458). Istotnym naruszeniem prawa jest również niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego. W myśl § 118 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. nr 100, poz. 908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Jak słusznie spostrzegł skarżący, niezależnie od uchybienia dotyczącego braku publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkującego nieważnością uchwały, Rada Miejska w Obornikach w treści uchwały dopuściła się także naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3, 4, 5, 11 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., poz. 1390) poprzez określenie w § 4 uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego. Jest to powtórzenie art. 9a ust. 3,4,5,11 ww. ustawy. Sąd wskazuje, że Rada może uregulować wyłącznie tryb i sposób odwoływania i powoływania członków zespołu, a więc procedurę związaną z członkostwem. Rada Miejska w Obornikach naruszyła też w zaskarżonej uchwale przepisy art. 9 a ust. 9 cytowanej wyżej ustawy oraz § 118 w zw. z art. 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016r., poz.283). W § 11 uchwały określono bowiem podmiot zapewniający obsługę organizacyjno-techniczną zespołu w postaci ośrodka pomocy społecznej, co wynika z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne i również stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 16.06.1992 r., II SA 99/92, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 05.10.2016 r, IV SA/Po 411/16, CBOSA). Natomiast w § 7 uchwalono, że członkowie zespołu na pierwszym posiedzeniu składają oświadczenia o zachowaniu poufności, co zostało w odmienny sposób uregulowane przez ustawę w art. 9c ust .3 (ustawa mówi o złożeniu oświadczenia przed przystąpieniem do wykonywania czynności). Obowiązek złożenia oświadczeń o poufności przez członków zespołu nakłada przepis art. 9c ust. 2 ustawy z 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a zatem nie jest to materia powierzona do uregulowania organowi stanowiącemu gminy w ramach aktu prawa miejscowego. Powtarzanie regulacji ustawowych, a także ich modyfikacja i uzupełnianie przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne (por. prawomocne wyroki WSA w Poznaniu w sprawach IV SA/Po 455/16, IV SA/Po 456/16 i IV SA/Po 411/16, CBOSA) Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.