I OSK 1444/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA: Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2017 roku sygn. akt II SAB/Bk 127/16 w sprawie ze skargi M. C. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 roku sygn. akt II SAB/Bk 127/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M. C. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 13 listopada 2015 roku o wydanie wtórnika prawa jazdy. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył M. C., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 i 149 § 1 p.p.s.a. w związku z § 8 ust. 1 pkt 3 lit. c) w związku z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012, poz. 1005 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w zaaprobowaniu błędnego stanowiska, że do momentu załączenia do wniosku kolejnej fotografii, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, nie przysługuje możliwość otrzymania wtórnika prawa jazdy i wyrażające się w zaniechaniu wydania tego wtórnika przez organ w sytuacji gdy w aktach sprawy w rzeczywistości znajdowała się stosowna fotografia przedstawiająca wizerunek skarżącego, przy czym niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 1 pkt 3 lit. c) rozporządzenia wiązało się z błędną wykładnią powołanego wyżej § 5 ust. 1 pkt 3 tego aktu polegającą na nieprawidłowym odczytaniu zawartego w tym przepisie znaczenia pojęcia fotografii poprzez przyjęcie, że fotografia stanowi wyłącznie wizerunek osoby przeniesiony z negatywu lub z cyfrowego pliku źródłowego poprzez proces "wywołania" na nośnik inny niż papier przeznaczony do drukowania, bowiem nie może przepuszczać światła, podczas gdy prawidłowe rozumienie tego przepisu prowadzi do wniosku, że fotografię stanowi każde wyraźne i kolorowe powielenie utrwalonego za pomocą aparatu fotograficznego oryginalnie wykonanego wizerunku osoby, które ukazuje głowę w postaci lewego półprofilu z widocznym lewym uchem, z zachowaniem równomiernego oświetlenia twarzy, a zatem fotografię stanowi również każde powielenie tak utrwalonego wizerunku poprzez jego wyraźny i kolorowy wydruk na papierze przeznaczonym do drukowania. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 151 i 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z § 8 ust. 1 pkt 3 lit. c) w związku z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi, mimo że doszło do bezczynności organu, bowiem organ na początku bezpodstawnie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy poprzez przedstawienie fotografii, a następnie bezzasadnie pozostawił ten wniosek bez rozpoznania w sytuacji, gdy skarżący przedstawił wymaganą fotografię, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a poza tym akceptowane przez organ fotografie znajdowały się w aktach ewidencyjnych kierowcy i mogły zostać użyte w niniejszej sprawie z urzędu, jako że wcześniej organ wydał prawo jazdy bez fotografii (do załatwienia wniosku z dnia 2 grudnia 2014 roku użył fotografii załączonej do wniosku z dnia 13 lipca 2013 roku); naruszenie art. 151 i art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że doszło do bezczynności organu, który miał możliwość załatwienia wniosku skarżącego, jednak nie uczynił tego na skutek naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a. - nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, zaniechał odniesienia się do wszystkich prezentowanych przez skarżącego wyjaśnień oraz pominął dowody znajdujące się w aktach sprawy, w tym znajdujące się w aktach ewidencyjnych kierowcy fotografie, które wcześniej uwzględniał, co wyrażało się w szczególności pominięciem przez organ faktu, że skarżący przedstawił fotografię wymaganą przepisem § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia przy piśmie z dnia 27 listopada 2015 roku oraz, że w aktach ewidencyjnych kierowcy znajdowały się inne fotografie spełniające wymagania rozporządzenia, zatem organ miał możliwość załatwić sprawę wniosku z dnia 13 listopada 2015 roku, biorąc pod uwagę odpowiednie dowody, którymi dysponował z urzędu, a także działaniem organu sprzecznie z zasadą zaufania do organów administracji publicznej, ponieważ organ nie powinien wzywać skarżącego do uzupełnienia wniosku o dodatkową fotografię i nadmiernie formalizować przez to postępowania w sytuacji, gdy dysponował z urzędu odpowiednimi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, by sprawę załatwić niezwłocznie i bez nadmiernych utrudnień dla obywatela, a przy tym wcześniej wykorzystywał złożone do akt ewidencyjnych zdjęcia w taki sposób; naruszenia art. 151 i art. 149 § 1 w związku z art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 2, art. 37 § 1 i 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że doszło do bezczynności organu i nie wydano skarżącemu wtórnika prawa jazdy, chociaż organ z urzędu dysponował dowodami wystarczającymi do załatwiania sprawy, a mianowicie znajdującymi się w aktach fotografiami, w związku z czym nie załatwił wniosku skarżącego w ustawowym terminie, tylko pozostawił go bez rozpoznania; naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. w związku z § 8 ust. 1 pkt 3 lit. c) w związku z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że faktem znanym powszechnie jest to, że charakterystyczną cechą fotografii jest umieszczenie jej na innym papierze niż przeznaczony do drukowania, bowiem powinien to być papier nieprzepuszczający światła, gdy tymczasem nie uwzględnia to aktualnych stosunków społecznych i kontekstu sytuacyjnego, a zatem nie może stanowić faktu powszechnie znanego i przyjętego. Wskazane wyżej naruszenia miały w ocenie autora skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do błędnego uznania, że skarżącemu do momentu załączenia przez niego do wniosku kolejnej fotografii nie przysługuje możliwość otrzymania wtórnika prawa jazdy, a wobec bezskutecznego upływu terminu określonego w wezwaniu do przedstawienia tej fotografii, wniosek może zostać pozostawiony bez rozpoznania w związku z czym finalnie błędnie uznano, że niewydanie wtórnika nie stawia organu w bezczynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy obecnym rozwoju technologicznym fotografie można powielać na różnych nośnikach, które mogą być potem reprodukowane, w tym w szczególności na papierze, w taki sposób, że nie tracą one nic ze swojej jakości i przekazu, cechując się wręcz w tym zakresie większą dokładnością niż klasyczne zdjęcie, a następnie mogą być z powodzeniem wykorzystywane np. przy wytwarzaniu dokumentów, jak w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy w ocenie autora skargi kasacyjnej dobry jakościowo wydruk z obrazu utrwalonego jakimkolwiek aparatem fotograficznym (zatem nawet znajdującym się w urządzeniu mobilnym) stanowić będzie fotografię w znaczeniu językowym. Takie fotografie w pełni odpowiadają również definicji z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - przepis ten nie zawiera żadnego warunku dotyczącego "wywołania" fotografii klasyczną techniką. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że fotografię stanowi wyłącznie wizerunek wywołany (a nie wydrukowany) z negatywu lub cyfrowego pliku źródłowego. Takie stwierdzenie nie znajduje oparcia w treści przedmiotowego przepisu, a ponadto nakłada na wnioskodawcę dodatkowe obowiązki, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że w dobie fotografii cyfrowej nie mówi się już o "wywoływaniu" zdjęć, ale o drukowaniu plików. W tej sytuacji w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w definicji fotografii mieści się także powielenie utrwalonego aparatem fotograficznym wizerunku osoby poprzez jego wyraźny i kolorowy wydruk na papierze przeznaczonym do drukowania. Immanentnymi cechami fotografii nie są z kolei w jego ocenie "wywoływanie" klasyczną techniką ani umieszczenie reprodukcji na papierze nieprzepuszczającym światła. W ocenie skarżącego kasacyjnie wykładnia tego pojęcia zaaprobowana w zaskarżonym wyroku nie odpowiada ujęciu i celom przepisów rozporządzenia, a także aktualnym stosunkom społecznym, znacznie zawężając jego znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna M. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów sformułowanych w rozpoznawanym środku odwoławczym sprowadza się do kwestionowania prawidłowości pozostawienia przez Starostę B. wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy bez rozpoznania z uwagi na nieprzedłożenie - pomimo wezwania - fotografii spełniającej kryteria zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012, poz. 1005, dalej: rozporządzenie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku słusznie nie dopatrzył się w działaniach organu, mających na celu załatwienie wniosku skarżącego o wydanie wtórnika prawa jazdy, cech bezczynności. Sąd ten trafnie uznał je za prawidłowe, a załatwienie sprawy za mieszczące się w przedziale czasowym wynikającym z treści przepisów k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wskazać należy, że organ słusznie oparł się na treści przepisów rozporządzenia. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 lit. a) - e) tego aktu prawo jazdy lub pozwolenie albo wtórnik tych dokumentów wydaje się w przypadku osoby ubiegającej się o wydanie wtórnika prawa jazdy lub pozwolenia po otrzymaniu od niej: wniosku o wydanie takiego wtórnika, dowodu uiszczenia stosownej opłaty, fotografii, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 3, dokumentu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 2, jeżeli zmiana dotyczy daty ważności uzyskanego uprawnienia wynikającej z posiadanego orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a także kserokopii posiadanego prawa jazdy lub pozwolenia, jeżeli wydanie dokumentu następuje w wyniku zmiany danych. W myśl § 5 ust. 1 pkt 3 osoba ubiegająca się o prawo jazdy lub pozwolenie, przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 3 ustawy, składa właściwemu organowi wydającemu prawo jazdy lub pozwolenie wyraźną, aktualną i kolorową fotografię o wymiarach 3,5 x 4,5 cm, przedstawiającą ją bez nakrycia głowy i okularów z ciemnymi szkłami w taki sposób, aby ukazywała głowę w pozycji lewego półprofilu z widocznym lewym uchem, z zachowaniem równomiernego oświetlenia twarzy; osoba z wrodzonymi lub nabytymi wadami narządu wzroku może załączyć fotografię przedstawiającą ją w okularach z ciemnymi szkłami, a osoba nosząca nakrycie głowy zgodnie z zasadami swojego wyznania - fotografię przedstawiającą ją z nakryciem głowy, pod warunkiem, że fotografia taka jest zamieszczona w dokumencie potwierdzającym tożsamość tej osoby. W ślad za organem administracji wskazać trzeba, że w tradycyjnych definicjach encyklopedycznych i podręcznikowych pod pojęciem "fotografia" znaleźć można następujące definicje: "gotowy obraz fotopozytywowy na podłożu nieprzezroczystym", "trwały obraz na powierzchni pokrytej substancją światłoczułą", "obraz powstający w ciemni optycznej w wyniku załamania promieni świetlnych utrwalony na filmie fotograficznym", "obraz utworzony na podłożu materialnym, najczęściej na papierze, pod bezpośrednim lub pośrednim działaniem promieniowania", "trwały obraz nadający się do oglądania lub interpretacji obiektu lub zjawiska widzialnego lub niewidzialnego, otrzymany lub utrwalony za pomocą promieniowania widzialnego, niewidzialnego lub cząstkowego", bądź też "zapis obrazu za pomocą światła". W potocznym znaczeniu fotografia to również synonim obrazu, zdjęcia ludzi lub rzeczy zarejestrowanych na materiale światłoczułym za pomocą aparatu fotograficznego, przy czym różnica między fotografią tradycyjną a cyfrową sprowadza się jedynie do odmiennej techniki rejestracji obrazu - błonę światłoczułą i reakcję fotochemiczną zastąpiono światłoczułymi czytnikami obrazu elektronicznego i rejestracją strumienia sygnałów elektromagnetycznych, a wywoływanie zdjęć z negatywu - drukowaniem z cyfrowego pliku źródłowego. Jak słusznie zauważył organ, cechą wyróżniającą fotografii jest zatem sposób wykonania - na powierzchni światłoczułej za pomocą światła przy użyciu aparatu fotograficznego (por. odpowiedź na skargę k. 4-5). W niniejszej sprawie M. C. złożył w dniu 13 listopada 2015 roku wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy. Nie dołączył jednak do niego wymaganej na mocy § 8 ust. 1 pkt 3 lit. c) rozporządzenia fotografii. Wobec powyższego organ wystosował wezwanie do uzupełnienia tego braku, w którym określił w sposób dokładny i jednoznaczny warunki, jakim żądana fotografia powinna odpowiadać, a które wynikają z przytoczonego wyżej § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - por. k. 44 akt administracyjnych. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca przedłożył kolorowy wydruk fotografii wykonany na papierze powszechnie używanym do drukowania i kopiowania dokumentów. Organ pismem z dnia 2 grudnia 2015 roku pozostawił wniosek bez rozpoznania, uznając, że złożona kopia fotografii w formie wydruku komputerowego nie spełnia wymagań zawartych w rozporządzeniu. Z tym stanowiskiem organu należy się zgodzić. Ustawodawca w cytowanej wyżej definicji zawarł bowiem szereg warunków, które powinna spełniać dołączona do wniosku fotografia. Pierwszy z nich dotyczy tego, że fotografia przedstawiająca wizerunek osoby składającej wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy powinna być wyraźna. Biorąc pod uwagę to, że zawsze w pierwszej kolejności proces wykładni normy prawnej musi być rozpoczęty przeprowadzeniem wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 roku sygn. akt II OSK 2876/12 oraz przywołane tam orzecznictwo), zaznaczyć należy, że - zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN - wyraźny to "łatwo zauważalny, dający się łatwo i jednoznacznie zrozumieć, widoczny, ostry". Rezultat tak dokonanej wykładni, wzmacnia również w rozpoznawanym przypadku wykładnia celowościowa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że celem wprowadzenia wymogu dostarczenia wraz z wnioskiem o wydanie prawa jazdy czy jego wtórnika wyraźnej fotografii jest zapewnienie możliwości dokonania bezspornej identyfikacji przyszłego posiadacza prawa jazdy. Organ słusznie podkreślił w odpowiedzi na skargę że przedmiotowy dokument ma charakter ściśle dowodowy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015, poz. 155 ze zm.) dokument prawa jazdy stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy. Stwierdzenie posiadania uprawnień odnosi się do osoby, której fotografia została umieszczona w prawie jazdy, zatem fotografia jest istotnym elementem tego dokumentu. W przedmiotowym postępowaniu organ wytwarza zatem dokument urzędowy, korzystający z domniemania prawdziwości, będący w obiegu i okazywany uprawnionym organom na ich żądanie. W takiej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że wizerunek M. C. utrwalony nie na papierze fotograficznym, ale na niskiej jakości papierze przeznaczonym do drukowania i kopiowania dokumentów codziennego użytku, nieostry, posiadający bardzo niską jakość nie może zostać uznany za wyraźną fotografię w rozumieniu przepisu § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Łatwa i jednoznaczna identyfikacja osoby na podstawie takiego niskiej jakości zdjęcia - które musi jeszcze przejść obróbkę w celu umieszczenia na żądanym dokumencie - mogłaby być znacznie utrudniona. W tych okolicznościach zbędne staje się szczegółowe odnoszenie się do aktualnych możliwości technicznych urządzeń elektronicznych w zakresie wykonywania fotografii. Odnosząc się do argumentów autora skargi kasacyjnej dotyczących tego, że organ mógł posłużyć się fotografią lepszej jakości załączoną do innego wniosku skarżącego pochodzącego z 2 grudnia 2014 roku, wskazać należy, że w takiej sytuacji nie zostałby spełniony inny wymóg wynikający z treści § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - fotografia nie byłaby aktualna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę fotografia pochodząca co najmniej sprzed kilkunastu miesięcy nie odzwierciedla obecnego, teraźniejszego wizerunku osoby na niej przedstawionej. W tak długim okresie przedstawiona na fotografii osoba mogła całkowicie zmienić swój wizerunek - co uniemożliwiłoby jej identyfikację na podstawie wydanego z jej użyciem dokumentu. Zaznaczyć należy ponadto, że nie jest rolą organu w postępowaniu o wydanie wtórnika prawa jazdy każdorazowe badanie, czy wizerunek przedstawiony na fotografii wykonanej ponad rok przed wszczęciem postępowania, uległ przez ten czas zmianie, czy nie. Należy pamiętać bowiem, że postępowanie w sprawie wydania prawa jazdy lub wtórnika tego dokumentu jest przykładem postępowania o małym stopniu skomplikowania, zmierzającym przede wszystkim do sprawdzenia zgodności wymienionych we wniosku o jego wydanie danych z danymi dostępnymi w dokumentach, rejestrach i ewidencjach gromadzących dane wnioskodawcy. Postępowanie to ma charakter wnioskowy i uproszczony, odbywa się na podstawie złożonych przez stronę wymaganych dokumentów i załączników. Z tych też przyczyn niezasadne byłoby domaganie się od organu, by ten prowadził postępowanie dowodowe celem weryfikacji zachowania aktualności zdjęcia, o którym wiadomo (co przyznaje skarżący), że zostało wykonane co najmniej przed złożeniem wniosku inicjującego postępowanie w sprawie wydania prawa jazdy. Pomimo możliwości zachowania powierzchowności, wyglądu danej osoby w stanie niezmienionym nawet przez dłuższy okres czasu, to rolą organu wydającego prawo jazdy lub jego wtórnik nie jest ocena aktualności utrwalonego na zdjęciu wyglądu, ale samego zdjęcia. Nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku twierdzenia, że organ nie skorzystał z dowodów znajdujących się w aktach sprawy. W tej sytuacji trzeba przyznać rację Sądowi I instancji, że organ zasadnie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek skarżącego kasacyjnie bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie - pomimo prawidłowego wezwania - braku formalnego w postaci niedołączenia do wniosku fotografii odpowiadającej wymogom rozporządzenia. W związku z powyższym zarzuty naruszenia przez organ przepisów rozporządzenia oraz przepisów k.p.a. są nieusprawiedliwione. Z tych względów Sąd I instancji słusznie wykluczył możliwość zarzucenia organowi bezczynności i oddalił skargę, nie naruszając przy tym zarzucanych przepisów art. 151 i 149 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.