III SA/Łd 1008/20

SENTENCJA Dnia 15 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. U. na pismo Zarządu Lokali Miejskich w Ł. z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie odmowy oddania w najem lokali z mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego M. U. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 27 października 2020 roku, pod poz. 2972. e.o. UZASADNIENIE Pismem z dnia 16 września 2020 r. Dyrektor Zarządu Lokali Miejskich w Ł., w odpowiedzi na wniosek z dnia 31 sierpnia 2020 r. w sprawie oddania w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta Ł. z tytułu znacznego stopnia niepełnosprawności, poinformował M. U. o odstąpieniu od dalszego procedowania wniosku z uwagi na niespełnioną przesłankę wynikającą z § 7 ust. 2 pkt 3 Uchwały Nr XLIV/827/12Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi, wskazując przy tym, że przeprowadzona analiza wniosku wykazała, że zarówno wnioskodawca, jak i jego syn, nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wyklucza możliwość oddania wnioskodawcy w najem lokalu komunalnego. Od powyższego rozstrzygnięcia M. U. wniósł odwołanie. W piśmie z dnia 7 października 2020 r. Dyrektor Zarządu Lokali Miejskich w Ł., stanowiącym odpowiedź na odwołanie, w całości podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 16 września 2020 r. Skarżący M.U., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję (pismo) Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. z dnia [...] r., podnosząc: 1. naruszenia § 7 ust. 2 pkt 3 Uchwały Nr XLIV/827/12Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi poprzez błędną wykładnię tego przepisu i ustalenie, że brak legitymowania się przez wnioskodawcę lub jego syna orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość oddania wnioskodawcy w najem lokalu komunalnego w sytuacji gdy przepis ten określa jedynie zasady pierwszeństwa w zakresie przyznania lokalu i nie stanowi podstaw do odmowy rozpatrzenia wniosku; 2. naruszenia § 7 ust. 1 Uchwały Nr XLIV/827/12Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy tylko ten przepis wskazuje kryteria, które należy spełnić w celu ubiegania się o lokal komunalny z zasobu Miasta Łodzi. Mając na względzie powołane wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Lokali Miejskich w Ł. i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania przewidzianych prawem. W odpowiedzi na skargę Zarząd Lokali Miejskich w Ł. wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. z dnia [...] r., w którym w odpowiedzi na wniosek o oddanie w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi, poinformowano skarżącego, odwołując się do treści § 7 ust. 2 pkt 3 Uchwały Nr XLIV/827/12Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi, o odstąpieniu od dalszego procedowania ww. wniosku, wskazując przy tym, że przeprowadzona analiza wniosku wykazała, że zarówno wnioskodawca, jak i jego syn, nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wyklucza możliwość oddania wnioskodawcy w najem lokalu komunalnego. Zdaniem sądu, wskazane powyżej pismo Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. z dnia [...] r. niewątpliwie nie stanowi decyzji administracyjnej, ani postanowienia, nie jest też aktem prawa miejscowego, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądów administracyjnych w stosunku do takich form działania podmiotu wykonującego w imieniu gminy czynności w zakresie zarządu mieszkaniowym zasobem gminy. W celu wyjaśnienia przyjętego przez sąd poglądu, konieczne jest odniesienie do regulacji ustawowych dotyczących zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które zostały unormowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 611). Stosownie do treści art. 4 cyt. ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 4 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Z kolei art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważnił radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b (art. 21 ust. 3 cyt. ustawy). W niniejszej sprawie aktem określającym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi jest cyt. powyżej uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r., Nr XLIV/827/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi, która jako akt prawa miejscowego określa zasady, na jakich wynajmowane są mieszkańcom Łodzi lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), stwierdził, że postępowanie dotyczące udzielania pomocy mieszkaniowej, uregulowane w przepisach ww. ustawy, ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez pracownika organu i zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek rozpatruje jednostka wykonawcza samorządu terytorialnego, która rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy, zawierana jest umowa najmu pomiędzy wnioskodawcą a zarządcą budynku. Działanie jednostki wykonawczej samorządu terytorialnego w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy i ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Z reguły poprzedza ono etap drugi, stanowiący już jednak czynności o charakterze cywilnoprawnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie występują sytuacje, o których mowa w uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, które dawałyby podstawę do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. z dnia [...] r. nie dotyczy bowiem kwestii związanej z zakwalifikowaniem i umieszczeniem skarżącego na liście oczekujących na najem lokalu socjalnego. W piśmie tym poinformowano jedynie skarżącego, że wniosek o oddanie w najem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, ponieważ analiza wniosku wykazała, że zarówno wnioskodawca, jak i jego syn, nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wyklucza możliwość oddania wnioskodawcy w najem lokalu komunalnego. Należy jeszcze raz podkreślić, że ww. pismo zawiera jedynie wyjaśnienie stronie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania, przez co nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Dodatkowo wskazać należy, że zarówno oferta zawarcia umowy najmu, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną, a więc kwestionowanie przez stronę zainteresowaną związanych z tym kwestii – jako sprawa cywilna podlega rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym na podstawie art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. O cywilnoprawnym charakterze spraw dotyczących przyznania lokalu (w tym także lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy) wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z dnia: 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 908/19, 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2236/11, 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/11 oraz w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., skargę w niniejszej sprawie odrzucił, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. e.o.