II SA/Ke 741/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Złota z dnia 29 czerwca 2011 r., nr IX/43/2011 w przedmiocie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Gminy Złota w dniu 29 czerwca 2011 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr IX/43/2011 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, którego treść zawiera zgodnie z § 1, załącznik do niniejszej uchwały. W § 2 tej uchwały określono, że jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Złota, zaś w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, to jest: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461 j.t.), art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 1997.78.483 ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 wskazanej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 3-5 i ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 3 i § 2 ust. 3 Załącznika Nr 1 do Uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie udziału w składzie ww Zespołu przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w § 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - art. 9a ust. 8 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283j.t. – dalej jako rozporządzenie) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 2 ust. 2 Załącznika Nr 1 do Uchwały stanowiącym, iż "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Złota a podmiotami wchodzącymi w skład Zespołu", treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 6 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 4 Załącznika Nr 1 do Uchwały stanowiącym, iż "Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego wybierany jest na pierwszym posiedzeniu zespołu wśród jego członków", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 3 ust. 2 Załącznika Nr 1 do Uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego w postaci: zmiany miejsca zamieszkania, naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasad zaufania, poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań, nierealizowania zadań zespołu, 50% nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniu Zespołu w ciągu roku kalendarzowego w sytuacji, gdy Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego; - art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 1 Załącznika Nr 1 do Uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; - art. 9b ust. 1 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i art. 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 4 ust. 2 Załącznika Nr 1 do Uchwały celu działania Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania celu tego podmiotu a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto częściowe powtórzenie i modyfikację treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 1 u.p.p.r.; - art. 9b ust. 2 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i art. 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 4 ust. 3 Załącznika Nr 1 do Uchwały zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania zadań tego podmiotu a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto częściowe powtórzenie i modyfikację treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 2 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 4 ust. 13 i § 5 ust. 1 Załącznika Nr 1 do Uchwały dot. możliwości tworzenia przez Zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 14 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 5 ust. 2 i § 5 ust. 5 Załącznika Nr 1 do Uchwały dot. częstotliwości posiedzeń grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 14 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 5 ust. 3 Załącznika Nr 1 do Uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele mogą wchodzić w skład grup roboczych, podczas gdy ww przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. a dodatkowo zmodyfikowanie treści ww zapisu ustawowego; - art. 9b ust. 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 5 ust. 4 Załącznika Nr 1 do Uchwały zadań grup roboczych, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania zadań ww podmiotów a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto częściowe powtórzenie i modyfikację treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 3 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 6 ust. 1 Załącznika Nr 1 do Uchwały wskazującym, iż "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych łub zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 1 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 6 ust. 2 Załącznika Nr 1 do Uchwały dot. możliwości przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 1 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 2 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 6 ust. 3 Załącznika Nr 1 do Uchwały dot. obowiązku zachowania poufności wszelkich informacji i danych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w części określonej w tiret: 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, uznając ją za bezzasadną. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ podniósł, że akty prawa miejscowego powinny być formułowane szeroko, ale na tyle szczegółowo, aby obywatele mieli w ich treści pełną informację dotyczącą omawianych zagadnień. Rada w przypadku pierwszego z zarzutów, który uznała za uzasadniony, przyznała, że błąd wejścia w życie zaskarżonego aktu prawa miejscowego miał charakter incydentalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach zasługuje na uwzględnienie. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Podjęcie przez Radę Gminy Złota uchwały Nr IX/43/2011 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, którego treść zawiera zgodnie z § 1 załącznik do niniejszej uchwały, należy zatem do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości wskazują, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkującym w całości jej nieważnością. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1, art. 119 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.