II OSK 3387/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 503/18 o odrzuceniu skargi [...] na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie, 2) umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę [...] (dalej: skarżąca) na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że złożona przez skarżącą skarga na wskazane powyżej postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych wynikającą z art. 3 § 2 p.p.s.a., co ma związek z tym, że przedmiotem skargi jest postanowienie niezaskarżalne w toku instancji. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane przez organ wyższego stopnia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. np. w postanowienia: NSA z 25 czerwca 2014 r.. II OSK 172/13; z 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12; z 22 maja 2015 r., II OSK 1272/15). W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącą na postanowienie z dnia [...]czerwca 2018 r. strona podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania: 1) art. 3 § 2 w związku z art. 58 § 1 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi, której skarżąca do sądu nie wniosła, bowiem skarżąca złożyła wyłącznie skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego nr [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Zgierskiego [...]r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i w sytuacji gdy Sąd na podstawie przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec wątpliwości co do przedmiotu skargi mógł wezwać skarżącą do wyjaśnienia tej kwestii, 2) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 141 § 4 i art. 166 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu, na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że skarżąca złożyła skargę na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...].02.2018 r. odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego - w sytuacji gdy nawet z nagłówka skargi wynikało wprost, że skarżąca składa skargę tylko na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2018 r., a jedynie dodatkowo wnosi o uchylenie postanowienia tego organu z dnia [...] lutego 2018 r. w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., wiedząc o uprawnieniach sądu administracyjnego wynikających z ostatnio powołanych przepisów. Skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyłączył ze sprawy głównej (sygn. akt II SA/Łd 502/15) do odrębnego rozpoznania pod sygn. akt II SA/Łd 503/18 sprawę dotyczącą postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia [...]lutego 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego. W oparciu o powołane podstawy kasacyjne strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, gdyż trafnie w niej skarżąca wywodzi, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego nr [...]lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wynikający jednoznacznie z treści skargi zakres zaskarżenia nie dawał Sądowi I instancji podstaw do przyjęcia, że intencją skarżącej było równoległe zaskarżenie postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania, w oparciu o wskazanie przez stronę w dalszej części skargi, że wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Zgierskiego, a także o uchylenie w całości postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Zauważyć trzeba, że podstawą do wyodrębnienia z jednego pisma kilku skarg jest ustalenie przez sąd administracyjny, że dane pismo obejmuje zakresem zaskarżenia więcej niż jeden akt administracyjny. Podstawą prawną takiego działania Sądu jest art. 57 § 3 p.p.s.a., stanowiący, iż jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. W orzecznictwie wskazuje się, że celem tego przepisu jest w szczególności doprowadzenie do sytuacji, by w jednym postępowaniu sądowym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego były akty lub czynności organu administracji podjęte w jednym postępowaniu administracyjnym, a nie w wielu takich postępowaniach. Przepis ten należy zatem rozumieć w ten sposób, że rozdzieleniu podlegają skargi dotyczące aktów lub czynności wydanych w różnych sprawach administracyjnych. Za całkowicie wadliwe uznaje się rozdzielanie skarg na akty wydane w drugiej instancji jednego postępowania administracyjnego w jednej sprawie administracyjnej. W sytuacji, gdy strona wskazuje jako zaskarżone rozstrzygnięcia organu wydane w jednym postępowaniu administracyjnym, to choćby pierwsze rozstrzygnięcie miało charakter merytoryczny a drugie procesowy, należy uznać, że strona wnosi jedną skargę, w której kwestionuje ostateczne rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy, które to rozstrzygnięcie prowadzi jednocześnie do utrwalenia innego rozstrzygnięcia organu, kwestionowanego przez stronę (por. postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II GZ 2/13; 3 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1523/12; 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2390/11). Powyższy sposób rozumienia art. 57 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżąca kasacyjnie zasadnie podnosi, iż wadliwy sposób procedowania przez Sąd I instancji na wstępnym etapie postępowania w związku z niezasadnym uznaniem, że skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniosła dwie skargi, tj. skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2918 r. jak i skargę na postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego, a tym samym zainicjowała dwa postępowania sądowoadministracyjne doprowadził do bezpodstawnego wykreowania sprawy sądowoadministracyjnej i wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozstrzygnięcia w sprawie skargi, której w istocie nie było. Z tego względu zaskarżone postanowienie narusza art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego w związku z całkowicie nieuzasadnionym przypisaniem stronie intencji wniesienia skargi i to skargi na akt wyłączony z kognicji sądu administracyjnego wynikającej z art. 3 § 2 p.p.s.a., a który jak słusznie skarżąca podnosi, kognicji tego sądu podlegał w oparciu o normę wynikającą z art. 134 p.p.s.a. w ramach postępowania zainicjowanego skutecznie wniesioną przez skarżącą skargą na decyzję ostateczną Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2018 r. (sprawa II SA/Łd 502/18). W konsekwencji powyższego zasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 141 § 4 i art. 166 p.p.s.a. Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Brak podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z wnioskiem strony wynika ze stwierdzenia, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania w przypadku, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07,ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), a tak zakwalifikować należy zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi.