I OSK 392/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 934/11 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 934/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: M. A. pełnił służbę w Policji od dnia 16 lutego 1993 r. i w czasie jej pełnienia w Komendzie Stołecznej Policji, Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] przyznał skarżącemu kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w W. o powierzchni użytkowej 58,14 m2 i powierzchni mieszkalnej 35,49 m2 oraz o strukturze 3 pokoje i kuchnia, a w kwaterze tej zostali upoważnieni do zamieszkania żona skarżącego M. A. oraz córki D. i E. Rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Komendant Stołeczny Policji zwolnił M. A. ze służby w Policji z dniem 27 sierpnia 2008 r. W dniu 5 marca 2010 r. zostało wszczęte postępowanie o opróżnienie powyższej kwatery. W trakcie toczącego się postępowania, skarżący wraz z żoną, pismami z dnia 18 marca 2010 r. i 12 maja 2010 r., wnosili o umorzenie postępowania, na co otrzymali negatywną odpowiedź pismami z dnia 15 kwietnia 2010 r. i 1 czerwca 2010 r. Pismem z dnia 24 czerwca 2010 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie opróżnienia kwatery w związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przyznaniu kwatery tymczasowej. Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania, a w wyniku rozpatrzenia wniesionego zażalenia, Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, zaś po rozpoznaniu skargi na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1754/10, oddalił skargę. Następnie Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 ust. 1 i 5 ustawy o Policji w związku z § 13 ust 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), nakazał skarżącemu M. A., M. A. oraz małoletnim dzieciom D. i E. opróżnienie lokalu nr [...] przy [...] w W. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta, bowiem istotą tych uprawnień jest fakt, ażeby funkcjonariusz mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta do lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery odpowiadają obowiązki organów Policji do zaspokojenia tego prawa. Podano, że jak sama nazwa wskazuje, tymczasowa kwatera służy zaspokajaniu tymczasowych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Policji na okres pełnienia służby, celem zaspokojenia obowiązków wynikających z istoty stosunków służbowych. Na tę decyzję M. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił powyższej decyzji obrazę art. 107 § 3 w związku z art. 78 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przyczyn nierozpoznania i nieprzeprowadzenia podniesionego w odwołaniu zarzutu, dotyczącego przeprowadzenia dowodów z dokumentów, a mających istotny wpływ na wynik sprawy W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), przydział tymczasowej kwatery w budynku jednostki organizacyjnej Policji, przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego, może nastąpić tylko na okres pełnienia służby przez policjanta w tej jednostce, zaś zgodnie z treścią § 13 ust. 1 pkt 1, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Sąd podał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), przydzielono skarżącemu M. A. kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w W., a do zamieszkania w niej uprawniono jego żonę M. oraz córki D. i E. Natomiast rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], z dniem 27 sierpnia 2008 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji. Skoro zatem skarżący zajmował kwaterę tymczasową i został zwolniony ze służby w Policji, to na mocy wspomnianych wyżej przepisów, opróżnienie tej kwatery na mocy zaskarżonej decyzji było zasadne. Natomiast nie kwestionowany jest fakt, że skarżący nie składał wniosku o przydział kwatery tymczasowej, lecz wniosek o lokal mieszkalny, był w nim zameldowany na stałe, podpisał umowę najmu i zawierał indywidualne umowy z dostawcami mediów. Jednakże nie świadczy to o tym, że w wyniku tego sporny lokal zmienił swój pierwotny charakter, tzn. niejako samoistnie zmienił się status kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Wymienione okoliczności mogłoby ewentualnie mieć znaczenie przy próbie wzruszenia decyzji o przyznaniu kwatery tymczasowej w trybie nadzwyczajnym. Prawdą również jest, że organ nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego, a opisanych już wyżej. Jednakże nie miały one znaczenie w niniejszej sprawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r. skargę kasacyjną złożył M. A. wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wraz z uchyleniem decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) obrazę art. 97 ust 1 i 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) w związku z §13 ust 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych norm w stosunku do M. A., gdyż nie spełniał on warunków do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie norm niższego rzędu (rozporządzenia) w stosunku do normy ustawowej; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji, środka określonego w ustawie, mimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż przepis aktu wykonawczego nie może być stosowany w sposób sprzeczny z normami wyższymi w hierarchii źródeł prawa Podniesiono, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opróżnienia tymczasowej kwatery, który stanowi, iż opróżnienie kwatery tymczasowej następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Zaś art. 88 ust. 2 ustawy o Policji stanowi, że tymczasową kwaterę można przydzielić policjantowi w służbie przygotowawczej, zaś w służbie stałej tylko wówczas, gdy zostaje przeniesiony z urzędu do służby w innej miejscowości, a w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu (art. 97 ust. 4) bądź został delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (art. 97 ust. 5 ustawy). Skarżący kasacyjnie podkreślił, że z ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, że M. A.z warunków powyższych nie spełniał. Skarżący podkreślił, że złożył o przydzielenie lokalu mieszkalnego, a nie o przydział kwatery tymczasowej. Zatem przydzielono mu lokal niezgodnie z istotą złożonego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Zaznaczyć przy tym należy, że kwatera tymczasowa służy zaspokajaniu tymczasowych potrzeb funkcjonariuszy Policji na okres pełnienia służby celem wypełnienia ich obowiązków służbowych. Jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o opróżnieniu kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. (przydzielonej decyzją Komendanta Stołecznego Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]) organ wskazał art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 18 maja 2005 r. Przepis art. 97 ust. 1 ma charakter delegacyjny i stanowi, iż minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przydziału i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowe zasady przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżnienia lub zamiany tego lokalu i tymczasowej kwatery, oraz organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, wysokość norm zaludnienia i sposób ich ustalania. Wskazany przez organ przepis art. 97 ust. 5 ustawy stanowi, iż o przydziale i opróżnieniu lokalu organ orzeka w formie decyzji. W wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. A zatem w niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest § 13 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie opróżnienia tymczasowej kwatery, który stanowi, iż opróżnienie kwatery tymczasowej następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa uznając, że prawidłowym było wydanie przedmiotowej decyzji na podstawie powołanego przepisu rozporządzenia, a jego zastosowanie w niniejszej sprawie nie było sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w ustawie o Policji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżący rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 27 sierpnia 2008 r. Tym samym w dniu wydania decyzji nakazującej opróżnienie kwatery tymczasowej skarżący nie był funkcjonariuszem. Spełniona zatem została przesłanka określona w § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut, że w stosunku do skarżącego niewłaściwie zastosowano przepisy dotyczące opróżnienia kwatery tymczasowej, gdyż składał on wniosek o przydzielenie lokalu mieszkalnego, a nie o przydział kwatery tymczasowej. Zdaniem skarżącego przydzielono mu lokal niezgodnie z istotą złożonego wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak na tym etapie postępowania zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. W obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr 104/kw/2003 o przyznaniu skarżącemu kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. Z akt sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], Komendant Główny Policji – po rozpoznaniu wniosku M. A. – wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale skarżącemu tymczasowej kwatery przy ul. [...] w W. i decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 581/11, stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], wskazując, że organ naruszył przepisy o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt I OSK 267/12, oddalając skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych wskazał, że jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że – jak stanowi art. 127 § 3 K.p.a. – od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła przydziału policjantowi kwatery tymczasowej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Materia ta nie mieści się w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, co oznacza to, że decyzja ta była ostateczna i nie przysługiwało od niej odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który powinien być rozpoznany przez Komendanta Głównego Policji. Sąd uznał zatem, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał kompetencji do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Z powyższego wynika zatem, że kwestia dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale skarżącemu tymczasowej kwatery przy ul. [...] w W. jest przedmiotem oddzielnego postępowania, w związku z czym zarzuty dotyczące prawidłowości przydzielenia skarżącemu kwatery tymczasowej nie mogą być rozpoznane w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.