I OSK 1676/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 3/19 w sprawie ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w T. i umorzenia postępowania konkursowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I OSK 1676/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy T. w sprawie odmowy zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w T. i umorzenia postępowania konkursowego. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina T. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a, przez odmowę ich zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że Wojewoda [...] naruszył: a) art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej u.s.g., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było ku temu jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych; b) § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.), dalej rozporządzenie, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ prowadzący szkołę, po zapoznaniu się z wynikiem przeprowadzonego postępowania konkursowego oraz po dokonaniu analizy dokumentacji konkursowej, może jedynie zatwierdzić konkurs bądź unieważnić konkurs i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie, podczas gdy zgodnie z interpretacją a contrario przedmiotowego przepisu, organowi prowadzącemu szkołę, w wyjątkowych sytuacjach, przysługuje prawo odmowy zatwierdzenia konkursu, a w konsekwencji umorzenia postępowania, w szczególności w przypadku, gdy zatwierdzenie konkursu na dyrektora szkoły jest całkowicie bezprzedmiotowe z uwagi na włączenie danej szkoły do zespołu szkół oraz nieistnienie stanowiska, które miałoby zostać w drodze przedmiotowego konkursu obsadzone; 2/ prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ prowadzący szkołę, po zapoznaniu się z wynikiem przeprowadzonego postępowania konkursowego oraz po dokonaniu analizy dokumentacji konkursowej, może jedynie zatwierdzić konkurs bądź unieważnić konkurs i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie, podczas gdy zgodnie interpretacją a contrario przedmiotowego przepisu, organowi prowadzącemu szkołę, w wyjątkowych sytuacjach, przysługuje prawo odmowy zatwierdzenia konkursu, a w konsekwencji umorzenia postępowania, w szczególności w przypadku, gdy zatwierdzenie konkursu na dyrektora szkoły jest całkowicie bezprzedmiotowe z uwagi na włączenie danej szkoły do zespołu szkół oraz nieistnienie stanowiska, które miałoby zostać w drodze przedmiotowego konkursu obsadzone. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła wprawdzie wyrokowi Sądu I instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organ nadzorczy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały § 8 ust. 2 rozporządzenia, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności rozstrzygnięcia nadzorczego dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy T. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w T. Konkurs wygrała D.S. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Wójt Gminy T. unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w T.. Wojewoda [...], rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2016 r., stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy T. z dnia [...] października 2016 r. Nr [...]. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., II SA/Lu 49/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., I OSK 2121/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Rady Gminy T. z dniem 1 września 2018 r. utworzono Zespół Szkolno-Przedszkolny w T. oraz Przedszkole Samorządowe w T. Następnie ogłoszono konkurs na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w T. i zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2018 r. powierzono wyłonionemu w konkursie kandydatowi stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w T. W dniu [...] września 2018 r. Wójt Gminy T. wydał zarządzenie Nr [...], którym odmówił zatwierdzenia konkursu na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej w T. przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2016 r. i umorzył postępowanie konkursowe z uwagi na włączenie Szkoły Podstawowej w T. w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w T. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...], jako wydanego bez podstawy prawnej, a zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę Gminy T. na to rozstrzygnięcie. Istota niniejszej sprawy sprawdza się wyłącznie do oceny, czy na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia organ prowadzący szkołę może odmówić zatwierdzenia konkursu na dyrektora szkoły i umorzyć postępowanie konkursowe, motywując to nieistnieniem stanowiska, które miałoby zostać w drodze tego konkursu obsadzone. Stosownie do treści § 8 ust. 1 rozporządzenia po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. W myśl § 8 ust. 2 organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1/ nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2/ przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3/ naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4/ innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W niniejszej sprawie konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej w T. został zakończony, a przewodniczący komisji konkursowej powiadomił organ prowadzący szkołę o jego wynikach i przekazał mu dokumentację postępowania konkursowego. Organ prowadzący szkołę skorzystał z jednego z dwóch rodzajów rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 i konkurs unieważnił, jednakże na skutek prawomocnego (ocenionego przez dwie instancje sądowoadministracyjne) rozstrzygnięcia nadzorczego jego zarządzenie o unieważnieniu konkursu wyeliminowane zostało z obrotu prawnego. Stworzyło to sytuację, w której organ prowadzący szkołę ponownie stanął przed koniecznością wydania rozstrzygnięcia z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Rację należy przyznać Sądowi Wojewódzkiemu, że przepis ten reguluje tylko dwa rodzaje rozstrzygnięć, to jest zatwierdzenie konkursu albo jego unieważnienie i zarządzenie ponownego przeprowadzenia konkursu w razie stwierdzenia okoliczności opisanych w pkt 1-4. W świetle jednoznacznej treści § 8 ust. 2 rozporządzenia przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia zarządzenia o odmowie zatwierdzenia konkursu i umorzenia postępowania konkursowego, które przecież zostało zakończone. Zaistniały zatem okoliczności uprawniające Wojewodę [...] do stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr 32/2018 na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, że Rada Gminy, nie czekając na prawomocne zakończenie postępowania nadzorczego w sprawie zarządzenia o unieważnieniu konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w T., dokonała reorganizacji placówek oświatowych na terenie gminy i Szkołę Podstawową w T. włączono do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w T., a w ramach kolejnego konkursu obsadzone zostało stanowisko dyrektora w tym Zespole. Organ nadzorczy musi działać w ramach swoich kompetencji i po przesłaniu mu przez Wójta Gminy T. zarządzenia Nr [...] miał obowiązek stwierdzić jego nieważność z uwagi na sprzeczność z prawem. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.