II GSK 1262/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1659/09 w sprawie ze skargi O. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1659/09, oddalił skargę O. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: O. S. (dalej: skarżąca) pismem z dnia [...] marca 2009 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, należnych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą wraz z odsetkami. Wniosek uzasadniła trudną sytuacją materialną oraz zdrowotną. ZUS, na podstawie art. 83 ust 1 pkt 3, art. 28 ust 1-3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] odmówił O. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (za okres od stycznia 2008 r., do grudnia 2008 r., w łącznej kwocie 6.322, 24 zł w tym: z tytułu składek - 5.717,64 zł, z tytułu odsetek liczonych na dzień [...] marca 2009 r. - 499,00 zł, kosztów upomnienia – 105,60 zł) oraz z tytułu składek na Fundusz Pracy (za okres od stycznia 2008 r., do grudnia 2008 r., w łącznej kwocie 512,00 zł),w łącznej kwocie 6.835,24 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ubezpieczona nie wywiązała się z obowiązku terminowego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za okres od stycznia do grudnia 2008 r., co spowodowało powstanie zadłużenia. Skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od [...] sierpnia 2005 r. do [...] grudnia 2008 r. Analizując wykazaną przez wnioskodawczynię sytuację finansową, organ stwierdził, że nie można uznać należności za całkowicie nieściągalne i umorzyć je w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. O. S. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że rozpatrując wniosek skarżącej organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wszystkie aspekty przewidziane w przepisach oraz oparł decyzję na dokumentach dostarczonych przez skarżącą. W wyniku powyższego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Następnie organ odwoławczy podał, że w dniu [...] maja 2009 r. skierował zajęcie świadczenia rentowego i w wyniku potrąceń w kwocie 171,99 zł. pokryta została, oprócz kosztów egzekucyjnych i upomnienia, część składki za styczeń 2008 r. Mając powyższe na uwadze oraz analizując treść art. 28 ust 3 u.s.u.s. organ drugiej instancji stwierdził, że w przypadku wnioskodawczyni nie można uznać, że należności są całkowicie nieściągalne. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ drugiej instancji analizując sytuację zobowiązanej w świetle przedłożonych przez nią dokumentów i zaświadczeń o stanie zdrowia oraz rachunków z tytułu kosztów utrzymania - w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365, dalej: rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.) wskazał, że skarżąca pobiera świadczenie rentowe w wysokości [...] zł. (netto), po potrąceniach na rzecz Zakładu świadczenie wynosi 430,08 zł, mieszka wraz mężem w mieszkaniu należącym do córki, z którą nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Córka ponosi koszty utrzymania mieszkania w postaci czynszu i połowy świadczeń. Mąż zobowiązanej, ze względu na wiele dolegliwości zdrowotnych pozostaje bez zatrudnienia i bez prawa do zasiłku. Wnioskodawczyni nie posiada żadnego majątku nieruchomego, ani też ruchomości. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że skarżąca ma utrudnioną sytuację odnośnie zaspokajania swoich potrzeb życiowych w przypadku regulowania obciążających zobowiązaną należności, to jednak z punktu widzenia racjonalnie działającego wierzyciela publicznoprawnego umorzenie zadłużenia skarżącej nie byłoby uzasadnione. Organ ponownie powołał się, między innymi, na brak korzystania przez dłużniczkę ze świadczeń społecznych oraz wskazał na wynikającą z zeznania podatkowego PIT-36 oraz pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. z dnia [...] lipca 2009 r., kwotę uzyskanego przez wnioskodawczynię przychodu za 2008 r. wynoszącą [...] zł. Wskazał również, że mąż wnioskodawczyni, mimo że nie pozostaje w zatrudnieniu, nie jest zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy, ani też nie ubiegał się o rentę lub emeryturę. Ponadto Prezes zwrócił uwagę, że dorosła, pozostająca w zatrudnieniu i osiągająca z tego tytułu dochód córka wnioskodawczyni jest zobowiązana, w myśl przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do dostarczania wnioskodawczyni środków utrzymania w razie takiej potrzeby. O. S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podzielił stanowisko organu, iż nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, albowiem skarżąca posiada stały dochód w postaci renty, z której możliwa jest egzekucja zaległości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3 zawiera siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Spełnienie którejkolwiek z przesłanek oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie możliwości umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organy orzekające wskazały, że skarżąca w sposób czynny obok przysługującego jej świadczenia rentowego prowadziła do końca 2008 r. działalność gospodarczą, która przyniosła, jak wynika z zaświadczeń Urzędu Skarbowego określone dochody. Obecnie pobiera nadal przyznane jej uprzednio świadczenie rentowe, do którego skierowano skuteczną egzekucję. W ocenie Sądu nie było pozbawione podstaw twierdzenie organu, iż w takim stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że istnieje stan całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Skarżąca odwołała się do dwóch przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 3 powołanego rozporządzenia. Sąd podkreślił, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia prawo rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi na zasadzie uznania administracyjnego. Podejmując decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek organ jest zobligowany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sytuacja materialna skarżącej nie przemawia za całkowitym umorzeniem należności. Analiza zebranego materiału nie wskazuje również by skarżąca znajdowała się w stanie ubóstwa, czy też innymi słowy znajdowała się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż po tak zebranym i ocenionym materiale dowodowym niezbędnym dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej i wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, prawidłowym było uznanie, iż regulowanie należnych składek znacznie utrudni zaspokajanie potrzeb rodziny zobowiązanej jednakże mając na uwadze, iż umorzenie jest nadzwyczajną formą wygaśnięcia wymagalnych należności, za uzasadnione należy przyjąć stanowisko organu rentowego odmawiające ich umorzenia. Oceniając sprawę pod tym kątem w ocenie Sądu organ, zasadnie nawiązał do uzyskanych przez skarżącą przychodów z prowadzonej w 2008 r. działalności gospodarczej, brakiem innych zobowiązań, nie korzystania przez nią z pomocy społecznej oraz nie wykazania, z jakich powodów małżonek skarżącej (lat 54) pozostaje na jej utrzymaniu i nie jest osobą czynnie poszukującą pracy (nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy), ani też uprawnionym do świadczeń społecznych. Ponadto Sąd wskazał, że skarżąca pobierając powyższe świadczenie prowadziła w okresie od [...] sierpnia 2005 r. do [...] grudnia 2008 r., działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji w zakresie działalności pomocniczej związanej z ubezpieczeniami i funduszami emerytalno – rentowymi. Z tego tytułu zobowiązana była do ponoszenia świadczeń na ubezpieczenia zdrowotne, a od dnia 1 stycznia 2008 r., składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, czego powinna być świadoma zwłaszcza zawodowo zajmując się działalnością ubezpieczeniową. Zatem przyznana uprzednio i otrzymywana w dalszym ciągu przez skarżącą renta z ubezpieczenia społecznego z racji swego charakteru stanowi świadczenie przyznane z tytułu w dalszym ciągu częściowej niezdolności do pracy ze względu stwierdzony stan zdrowia. Reasumując, w ocenie Sądu ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów - art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), jak i prawa materialnego. Brak istnienia przesłanek zawartych w ww. rozporządzeniu uniemożliwiał umorzenie należności. O. S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez jego niezastosowanie i odmowę umorzenia składek należnych od skarżącej, 2. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez jego niezastosowanie i odmowę umorzenia składek należnych od skarżącej, 3. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie i odmowę umorzenia składek należnych od skarżącej. O. S. uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazała, że jej sytuacja materialna i bardzo zły stan zdrowia, który stale się pogarsza nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Tym samym w jej ocenie spełnia kryteria pozwalające na umorzenie w całości, lub choćby w części, zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Odnosząc się do uznaniowego charakteru decyzji organu administracji o umorzeniu składek wskazała, że uznaniowość nie oznacza dowolności. W jej ocenie organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji zaniechały zbadania aktualnej sytuacji materialnej skarżącej, opierając się w zakresie badania jej dochodów w okresie 2008 r. w sytuacji, gdy skarżąca wskazywała na znaczne pogorszenie tej sytuacji w 2009 r. Z samej dokumentacji lekarskiej wynika, że uległa ona znacznemu pogorszeniu, czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji. Ponadto wskazała, że istnieje realne zagrożenie, iż odmowa umorzenia zaległości spowoduje konieczność skorzystania przez nią z pomocy państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy na wstępie wskazać, iż skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przy braku zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, co zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uwzględnienia przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja oparta na uznaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o ile ziści się jedna z przesłanek, o jakich mowa w ust. 3 powołanego przepisu. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4). Nadto, stosownie do art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określa § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z ust. 1 powołanego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ, z uwagi na użyte w tym przepisie słowo "może" ma swobodę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co oznacza, że może odmówić umorzenia zaległości nawet wówczas, gdy strona wykaże istnienie podstawy do umorzenia zaległości lub też wykaże jej istnienie w stopniu niezadowalającym – decyzja o umorzenie składek nie jest decyzją związaną. Innymi słowy nawet zaistnienie przesłanek, o jakich mowa w § 3 powołanego rozporządzenia nie przesądza jeszcze o pozytywnym załatwieniu wniosku zobowiązanego. W oparciu o wskazane przepisy organ odmówił umorzenia przedmiotowych zaległości. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że skarżąca wprawdzie ma utrudnione spłacanie zaległych należności, lecz nie wykazała, aby zapłata tych należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Skarżąca nie korzystała z pomocy społecznej, posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczeń rentowych w kwocie [...] zł netto (po potrąceniu na rzecz ZUS skarżącej pozostaje 430,08 zł), przyznanych z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mieszka wraz z mężem w mieszkaniu należącym do córki, która w znacznym stopniu uczestniczy w kosztach utrzymania mieszkania. Przedstawione powyżej okoliczności świadczą o tym, że rozstrzygnięcie organu zostało poprzedzone analizą sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącej, a tym samym organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku – wszechstronnego rozważenia przesłanek umorzeniowych. To, że wynik tego postępowania nie dał skarżącej oczekiwanego rezultatu nie świadczy jeszcze o tym, że doszło do naruszenia przepisów prawa regulujących tę materię. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że na przeszkodzie w umorzeniu przedmiotowych należności stała dobra sytuacja materialna skarżącej w okresie powstawania tych zaległości, a nie aktualna sytuacja zobowiązanej, to jednak należy zwrócić uwagę, iż skarżąca nie określiła w sposób pełny i jednoznaczny swojej sytuacji majątkowej, a przede wszystkim nie wyjaśniła, dlaczego mąż skarżącej, mimo trudnej sytuacji finansowej rodziny, pozostaje na jej utrzymaniu i nie jest osobą czynnie poszukującą pracy (nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy), ani też uprawnionym do świadczeń społecznych. W tej sytuacji organ mógł powziąć wątpliwość, co do rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącej i podstaw do definitywnego uwolnienia skarżącej od ponoszenia zobowiązań. Należy bowiem pamiętać, iż kryterium oceny w tym zakresie wyznacza § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., zaś obowiązek wykazania istnienia przesłanek spoczywa na podmiocie ubiegającym się o umorzenie zaległości. Innymi słowy skarżąca nie mogła skutecznie uwolnić się od wykazania istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości i w tym zakresie przerzucić ciężar dowodu na organ. Podsumowując, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.