III SA/Gd 311/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie w związku z odbyciem ćwiczeń wojskowych uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie żołnierza i umorzyło postępowanie organu I instancji. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r. (nr [...]) Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 119a ust. 1-7 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1430 ze zm. – dalej w skrócie zwanej: "ustawą") w związku z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1520 – dalej jako: "rozporządzenie") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu wniosku Z. W. odmówił wypłaty świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie żołnierza szeregowego za okres odbytych ćwiczeń wojskowych w dniach od 25.09.2017 r. do 8.12.2017 r., tj. 75 dni w Szkole Podoficerskiej Wojsk Lądowych w P. W uzasadnieniu organ wskazał, że Z. W. (zwana dalej: "stroną", "skarżącą") występując o przyznanie świadczenia przedłożyła zaświadczenie o odbyciu ćwiczeń wojskowych w dniach 25.09.2017-08.12.2017 w Szkole Podoficerskiej Wojsk Lądowych w P. oraz zaświadczenie o zatrudnieniu na podstawie umowy zlecenie, zawierające informację o miesięcznej kwocie utraconego wynagrodzenia. Organ wskazał, że stosownie do art. 119a ustawy żołnierzowi rezerwy oraz osobie przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe, z wyjątkiem ćwiczeń trwających do dwudziestu czterech godzin odbywających się w czasie lub dniu wolnym od pracy, przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy lub stosunku służbowego albo dochód z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, które mogliby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych. Świadczenie pieniężne wypłaca się w kwocie pomniejszonej o uposażenie, jakie żołnierz rezerwy otrzymał z tytułu odbytych ćwiczeń wojskowych. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia świadczenie rekompensujące stanowi odpowiednio kwota miesięcznego wynagrodzenia otrzymanego przez żołnierza ze stosunku pracy lub stosunku służbowego podzielona przez 21 i następnie pomnożona przez liczbę dni odbytych ćwiczeń wojskowych. W obu przytoczonych przepisach podstawę wypłaty stanowi nawiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego przez wnioskującego o rekompensatę utraconego dochodu. Organ wskazał, że zgodnie z Kodeksem pracy nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, natomiast stosunek pracy nie zostaje nawiązany w przypadku umów cywilnoprawnych, zawieranych według Kodeksu cywilnego, np. umowy zlecenia. Organ wyjaśnił, że strona jest zatrudniona w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W.na podstawie umowy zlecenia w ramach realizacji projektu "Klub Integracji Społecznej Śródmieście", realizowanego w ramach Osi priorytetowej 6 Aktywna Integracja, działania 6.1 Aktywna Integracja, poddziałania 6.1.1. Aktywizacja społeczno-zawodowa - mechanizm ZIT, RPO WP na lata 2014-2020. Umowa obowiązuje na okres od dnia 5 września 2017 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. W związku z tym, że strona jest zatrudniona na podstawie umowy zlecenia organ zobligowany jest do orzeczenia o odmowie wypłaty świadczenia rekompensującego utracony przez stronę dochód. Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że w obowiązujących przepisach prawa pojęcie stosunku pracy oderwane jest od nazwy umowy łączącej strony, gdyż istotne jest to, że pracownik świadczy na rzecz pracodawcy pracę w określonym przez pracodawcę miejscu i czasie oraz pod jego kierownictwem. Gdyby przyjąć inaczej, to odmowa wypłaty rekompensaty stanowiłaby naruszenie prawa obywateli do równego traktowania w zakresie rekompensaty z tytułu realizacji obowiązku obrony. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dniu 22 lutego 2018 r. (nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. Organ odwoławczy przytroczył treść art. 119a ustawy wskazując, że żaden przepis nie przewiduje by kwestia wypłaty świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie żołnierza była rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. W szczególności podstawy do wydania decyzji nie można wyprowadzać z art. 119a ust. 5 ustawy stanowiącego, iż "świadczenie pieniężne ustala i wypłaca wójt lub burmistrz (prezydent miasta) na udokumentowany wniosek uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy (...)", gdyż przepis ten wyraźnie odwołuje się do czynności faktycznych "ustala" i "wypłaca", a nie do wydawania decyzji administracyjnej. Tak samo przywołany § 13 rozporządzenia, zgodnie z którym "wójt (...) niezwłocznie, nie później niż w terminie siedmiu dni od otrzymania wniosku wypłaca żołnierzowi świadczenie rekompensujące", powtarzający regulację ustawową, nie może być uznany za podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej. Złożenie wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego nie jest indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej (zob. art. 1 pkt 1 k.p.a.). Nie kształtuje w żaden sposób sytuacji prawnej adresata, nie nadaje mu żadnych uprawnień ani nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Jest typową czynnością o charakterze materialno-technicznym przewidzianą w przepisach administracyjnego prawa materialnego, za pomocą której właściwy organ administracji realizuje swoje zadania. Oznacza to, że właściwy organ nie ma podstawy prawnej by wydać - tak jak w rozpatrywanej sprawie - decyzję o "odmowie wypłaty świadczenia pieniężnego". Prawo do otrzymania tego świadczenia wynika bezpośrednio z przepisów ustawy i organ administracji publicznej nie ma w tym zakresie jakiejkolwiek kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności, jednakże stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, obliguje organ odwoławczy do uchylenia tej decyzji i umorzenia poprzedzającego ją postępowania. Wypełniając natomiast dyspozycję art. 9 k.p.a. nakazującego udzielanie stronie informacji, Kolegium wyjaśniło, że jeżeli wniosek strony nie zostanie rozpoznany lub rozpoznany odmownie w innej formie niż decyzja, to może ona wystąpić do sądu administracyjnego z odpowiednią skargą na Prezydenta Miasta. Z. W. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że decyzja odmowna jest niezgodna z art. 22 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, gdyż pojęcie stosunku pracy oderwane jest od nazwy umowy łączącej strony. Decyzja odmowna jest naruszeniem prawa do równego traktowania obywateli zgodnie z obowiązującą Konstytucją. Skarżąca wniosła o wydanie nowej decyzji i wypłatę zaległego świadczenia pieniężnego za okres odbytych ćwiczeń wojskowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze potrzymało swoje stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Sąd administracyjny bada prawidłowość kontrolowanego aktu pod względem jego zgodności z prawem czyli legalności, nie zaś pod kątem jego słuszności czy celowości w kontekście naruszenia przez organy zasad współżycia społecznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1430 ze zm. – dalej zwanej: "ustawą"). Zgodnie z art. 119a ust. 1 ustawy żołnierzowi rezerwy oraz osobie przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe, z wyjątkiem ćwiczeń trwających do dwudziestu czterech godzin odbywających się w czasie lub dniu wolnym od pracy, przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy lub stosunku służbowego albo dochód z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, które mogliby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych. Stosownie zaś do art. 119a ust. 5 ustawy świadczenie pieniężne ustala i wypłaca wójt lub burmistrz (prezydent miasta) na udokumentowany wniosek uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożony nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych. Z kolei w art. 119a ust. 8 ustawy została zawarta delegacja ustawowa dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego, trybu zwrotu wydatków z tego tytułu organom samorządu terytorialnego oraz trybu postępowania w tych sprawach, uwzględniając potrzebę rekompensaty utraconego wynagrodzenia albo dochodu oraz konieczność zapewnienia sprawności i szybkości postępowania. W § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1520 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie") wskazano, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta niezwłocznie, nie później niż w terminie siedmiu dni od otrzymania wniosku, o którym mowa w § 8 ust. 1 lub § 12 ust. 1, wypłaca żołnierzowi świadczenie rekompensujące. Powołując się na wskazane przepisy organ odwoławczy skonstatował, że wypłata świadczenia rekompensującego nie jest indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, bowiem nie kształtuje w żaden sposób sytuacji prawnej adresata i nie nadaje mu żadnych uprawnień ani nie nakłada na niego żadnych obowiązków, lecz jest typową czynnością o charakterze materialno-technicznym przewidzianą w przepisach administracyjnego prawa materialnego, za pomocą której właściwy organ administracji realizuje swoje zadania, zaś powołane przepisy nie stanowią podstawy prawnej – nie dają kompetencji organom administracji, do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W doktrynie zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowe znamię wskazujące na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje itp.). Przyjmuje się także, że gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, tj. gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zwraca się również uwagę, że za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja - jako akt administracyjny w formie procesowej - wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 17-21; a także: M. Romańska [w:] A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015 – System Informacji Prawnej LEX komentarz do art. 104 k.p.a.). Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, LEX nr 165713). Podkreśla się, że istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15, LEX nr 2404459). W wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził natomiast, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (sygn. akt P 18/03; OTK-A 2005/6/63). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 119a ust. 1 w zw. z ust. 5 ustawy, wypłata przysługującego żołnierzowi rezerwy oraz osobie przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy lub stosunku służbowego albo dochód z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, które mogliby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych, jest poprzedzona ustaleniem tego świadczenia przez organ administracji publicznej (wójta, burmistrza czy prezydenta miasta) na wniosek złożony przez uprawnionego (żołnierza lub osobę przeniesioną do rezerwy niebędącą żołnierzem rezerwy). Użyte przez ustawodawcę w redakcji art. 119a ust. 5 ustawy czasownikowe znamię: "ustala", wskazuje - w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – na konieczność dokonania przez właściwy organ władczej konkretyzacji uprawnienia do przyznania świadczenia rekompensującego, o którym mowa w art. 119a ust. 1 ustawy, w formie decyzji administracyjnej wraz z przynależnym tym samym adresatowi tego rozstrzygnięcia systemem gwarancji procesowych przewidzianych w ramach (jurysdykcyjnego) postępowania administracyjnego. Zwrócić należy także uwagę, że sądy administracyjne dokonując kontroli legalności decyzji orzekających w przedmiocie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracony dochód w związku z odbyciem ćwiczeń wojskowych nie dostrzegały wadliwości tych decyzji administracyjnych w zakresie braku kompetencji (podstawy prawnej) do ich wydania przez wymienione w art. 119a ust. 5 ustawy organy (zob. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 422/18; z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 484/17 oraz z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 15/17; por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 101/08). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 119a ust. 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, co z kolei doprowadziło do naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, i co w konsekwencji – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. – stanowiło podstawę do uchylenia tej decyzji w całości. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien – z uwzględnieniem powyższych uwag – dokonać pełnego rozpoznania niniejszej sprawy administracyjnej, a w szczególności dokonać oceny podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów, co do spełnienia przez nią materialnoprawnych przesłanek koniecznych do ustalenia i wypłaty jej świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie za okres odbytych ćwiczeń wojskowych. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).