II OW 102/17

SENTENCJA Dnia 19 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Mszana o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Mszana a Starostą Powiatu Wodzisławskiego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. Wójt Gminy Mszana wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym organem a Starostą Powiatu Wodzisławskiego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, poprzez wskazanie Starosty Powiatu Wodzisławskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku z dnia 20 czerwca 2011 r. E. B. i I. B. o przeprowadzenia restytucji naturalnej w postaci melioracji na ich działce oznaczonej numerem [...] poprzez wykonanie rowów melioracyjnych i odprowadzeń do rzeki Mszanki. W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Mszana wskazał, że pismem z dnia 19 sierpnia 2011 r., Nr WOŚ.6163.1.2011, Starosta Powiatu Wodzisławskiego przekazał mu podanie z dnia 20 czerwca 2011 r. E. B. i I. B. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na ich działce oznaczonej numerem 754/124. W wyniku powyższego Wójt Gminy Mszana prowadził postępowanie administracyjne pod kątem przesłanek z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm., uPw), w toku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Katowicach kilkakrotnie uchylało w całości decyzje Wójta Gminy Mszana i przekazywało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W ostatniej wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], SKO w Katowicach wskazało, że Wójt Gminy Mszana ponownie prowadząc postępowanie zobowiązany jest do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania, biorąc pod uwagę wolę strony, na wniosek której postępowanie w sprawie zostało zainicjowane. Wójt Gminy Mszana, na podstawie art. 50 K.p.a., wezwał E. B. i I B. o doprecyzowanie żądania zawartego w podaniu z dnia 20 czerwca 2011 r. W odpowiedzi wnioskodawcy wyjaśnili, że zabagnienie terenu działki nastąpiło na skutek budowy kanalizacji i przerwania drenażu, jak również zbyt płaskiego posadowienia ciągu kanalizacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do zaniku naturalnego spadku terenu w kierunku koryta rzeki Mszanki. Zdaniem wnioskodawców budujący kanalizację sanitarną – [...], powinien zachować naturalny spadek terenu, a nie dokonywać nasypu nad rurociągiem. Uzasadniając swoje stanowisko, wnioskodawcy zażądali przeprowadzenia restytucji naturalnej w postaci melioracji na ich działce poprzez wykonanie rowów melioracyjnych i odprowadzeń do rzeki Mszanki, która umożliwi, by posadzony las mógł normalnie rosnąć z pożytkiem dla środowiska. Wnioskodawcy podkreślili, że zabagnienie nastąpiło na skutek działań właściciela kanalizacji sanitarnej na ich działce. W oparciu o tak ukształtowane żądanie wnioskodawców, Wójt Gminy Mszana ostatecznie doszedł do przekonania, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 64 uPw albowiem żądanie wnioskodawców dotyczy zniszczenia w toku wykonywanych prac przy budowie kanalizacji ciągów drenarskich, które odwadniały ich nieruchomość. Celem art. 29 uPw jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów. Przepis art. 29 ust. 3 uPw ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu. W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji (dotyczy to też sytuacji, gdy urządzenie wodne przestaje taką funkcję pełnić, bo np. zostało zlikwidowane poprzez zasypanie) lub szkodliwe oddziaływanie na grunty konieczna jest interwencja na podstawie przepisu 64 uPw. Jest więc oczywiste, że w takim przypadku nie jest to kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 uPw. Jeżeli nastąpiło zasypanie rowu, będące w istocie jego likwidacją (rozbiórką urządzenia wodnego), to działanie takie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Organem wyższego stopnia nad Wójtem Gminy Mszana w sprawie uregulowanej w art. 29 ust. 3 uPw jest SKO w Katowicach. Z kolei organem wyższego stopnia nad Starostą Powiatu Wodzisławskiego w sprawie uregulowanej w art. 64a ust. 5 uPw jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zatem wywiedziono w stanowisku Wójta Gminy Mszana, że do rozpatrzenia niniejszego wniosku właściwy jest WSA w Gliwicach. WSA w Gliwicach postanowieniem z dnia 22 czerwca 2017 r. uznał się niewłaściwym do rozpoznania niniejszej sprawy i przekazał ją do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy Mszana, Starosta Wodzisławski zauważył, że na zasadzie przepisu art. 64b uPw w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Na gruncie przedmiotowej sprawy sytuacja taka nie występuje. Zgodnie z informacjami podanymi przez I. i E. B. oraz w oparciu o przeprowadzone oględziny ustalono, że w związku z budową kanalizacji sanitarnej doszło do przerwania drenażu. Obowiązek jego utrzymywania dotyczy właścicieli nieruchomości, którzy w żaden sposób nie przyczynili się do zaistniałej sytuacji, co więcej ponoszą określone szkody w związku z jej zaistnieniem. Brak zatem możliwości zastosowania przytoczonej regulacji prawnej, gdyż nie doszło do nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Starosta wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2918/14, LEX nr 2135973 w którym Sąd ten stwierdził, że przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 p.w. należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych, a zatem nie tylko naturalne ukształtowanie terenu, ale i takie, które jest wynikiem działań inwestycyjnych znajdujących umocowanie w stosownych decyzjach. Zdaniem Starosty uszkodzenie infrastruktury znajdującej się na terenie nieruchomości, będzie w pełni spełniało hipotezę normy prawnej art. 29 ust. 1 uPw, a co za tym idzie kompetencję rzeczową wójta gminy, czyli in concreto Wójta Gminy Mszana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W zawisłej sprawie wbrew twierdzeniu wniosku Wójta Gminy Mszana, nie zaistniał spór kompetencyjny pomiędzy tym organem i Starostą Powiatu Wodzisławskiego. Stan faktyczny sprawy jest bowiem taki, że Wójt Gminy Mszana prowadził postępowanie administracyjne pod kątem przesłanek z art. 29 uPw, w toku którego SKO w Katowicach kilkakrotnie uchylało w całości decyzje organu gminy i przekazywało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika z powyższego nie zaistniała sytuacja wymagana do stwierdzenia, że ma miejsce spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej. Podjęcie już przez Wójta Gminy Mszana szeregu decyzji i postanowień – co wynika z akt sprawy nadesłanych w dniu 17 listopada 2017 r. przez ten organ do Naczelnego Sądu Administracyjnego – w przedmiotowej sprawie nie wskazuje na to, że organ ten skutecznie wdał się w spór kompetencyjny ze Starostą Powiatu Wodzisławskiego, skoro prowadził postępowanie, badał sprawę, a ostatnio wydaną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], SKO w Katowicach uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Mszana z dnia [...] marca 2016 r. o treści rozstrzygnięcia: "umarza postępowanie w przedmiotowej sprawie" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium to wskazało, że Wójt Gminy Mszana ponownie prowadząc postępowanie zobowiązany jest do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania, biorąc pod uwagę wolę strony, na wniosek której postępowanie w sprawie zostało zainicjowane. Wójt Gminy Mszana ostatecznie po blisko 6 latach toczącego się postępowania, doszedł "nagle" do przekonania, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 64 uPw, albowiem żądanie wnioskodawców dotyczy zniszczenia w toku wykonywanych prac przy budowie kanalizacji ciągów drenarskich, które odwadniały ich nieruchomość. To wszystko wskazuje na to, że w niniejszej sprawie nie ustalono dokładnie przedmiotu postępowania. Organ występujący do sądu stwierdził wprawdzie, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 64 uPw, jednak zauważyć należy, iż wcześniej sam prowadził postępowanie pod kątem przesłanek z art. 29 uPw, a zatem zupełnie niezrozumiałym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest fakt, dlaczego wcześniej uznawał się za organ właściwy do prowadzenia niniejszej sprawy, po czym po kilku latach prowadzenia sprawy przestał się już za taki organ uważać. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem samodzielnie ustalać przedmiotu postępowania i sugerować sposobu jego rozstrzygnięcia ze wskazaniem mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Sprecyzowanie tego należy do organów administracyjnych, zaś Sąd rozstrzyga o właściwości organu do rozpoznania konkretnej, ściśle określonej sprawy administracyjnej (por. A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA. Wyd. Prawnicze, Warszawa 2008, str. 39-40 i wskazane tam orzecznictwo). W judykaturze wskazuje się, że w sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., II OW 15/13, LEX nr 1319036 oraz z dnia 28 marca 2012 r., II OW 3/12, LEX nr 1408674). Z tych względów nie sposób przyjąć, że wystąpił spór o właściwość między organem gminy a Starostą Wodzisławskim, skoro organy te wskazują na odmienne podstawy materialnoprawne wynikające z przepisów uPw, w oparciu o które należałoby sprawę rozstrzygnąć. Prowadząc przez kilka lat postępowanie z wniosku stron domagających się interwencji wobec "naruszenia stosunków wodnych w lesie", Wójt winien zakończyć prowadzone postępowanie na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 uPw decyzją administracyjną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.