I OSK 2632/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 769/18 o odrzuceniu skargi R. B. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie odmowy zmiany grupy zaszeregowania uposażenia zasadniczego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 769/18, odrzucił skargę R. B. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie odmowy zmiany grupy zaszeregowania uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu WSA wskazał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co obliguje do odrzucenia skargi. Sąd zauważył, że skarżący upatrywał bezczynności Szefa ABW w niewydaniu rozkazu personalnego odmawiającego zaszeregowania go do grupy uposażenia zasadniczego oznaczonej literą "a", w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. Zdaniem Sądu I instancji ochronie prawnej podlega istnienie oraz ustanie stosunku służbowego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Prawo do sądu w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym jest ograniczone, a wynika to ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności oraz cech stosunku służbowego i związanej z nią dyspozycyjności. Skoro zatem sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej i tym samym na mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a. są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych, to – w ocenie Sądu – w ten sam sposób trzeba było potraktować żądanie zaszeregowania funkcjonariusza do wyższej grupy uposażenia zasadniczego. Od powyższego postanowienia skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 60 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm). w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2018 r. poz. 713), poprzez pozbawienie skarżącego prawa do traktowania na równych zasadach dostępu do służby publicznej i wiedzy o kryteriach w oparciu o jakie pominięto go przy awansie w grupie uposażenia zasadniczego przewidzianego przez rozporządzenie, 2. art. 45 i art. 77 ust 2 Konstytucji RP w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 w/w rozporządzenia, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd, poprzez odrzucenie przez WSA skargi na bezczynność organu w sytuacji odmowy wydania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie uposażenia skarżącego (zmiany grupy zaszeregowania) związanego z wejściem w życie przepisów rozporządzenia i tym samym uniemożliwienie skarżącemu skontrolowania legalności działania organu w tym zakresie; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 w/w rozporządzenia w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 862), poprzez odrzucenie skargi na bezczynność Szefa ABW w przedmiocie odmowy zmiany grupy zaszeregowania uposażenia zasadniczego w związku z wejściem w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania (...) i związanej z tym podwyżki w grupie zaszeregowania skarżącego będącej, jako składowa uposażenia, jednym z elementów stosunku służbowego funkcjonariusza ABW, z uwagi na uznanie, iż tego rodzaju sprawa będąca sprawą między przełożonymi i podwładnymi nie podlega kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy rozporządzenia adresowane było do wszystkich funkcjonariuszy ABW, a zmiana elementów stosunku służbowego, do których należy zmiana uposażenia (zmiana grupy zaszeregowania) wymaga każdorazowo wydania decyzji administracyjnej albowiem stanowi zmianę stosunku służbowego; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi wskazujących na bezczynność organu oraz zarzutów dotyczących zasadności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, a także błędne odniesienie się przez Sąd w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do przykładowych orzeczeń traktujących o mianowaniu na wyższy stopień służbowy, a nie dotyczących kwestii zmian stosunku służbowego w zakresie uposażenia i grupy zaszeregowania w związku z wejściem w życie rozporządzenia oraz niewyjaśnienia na jakiej podstawie sąd przyjął iż zmiana wysokości grupy zaszeregowania – uposażenia związana była z mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe, w sytuacji kiedy skarżący wystąpił o podwyższenie grupy zaszeregowania w związku z wejściem w życie rozporządzenia w ramach zajmowanego stanowiska, a nie z roszczeniem o mianowanie na wyższe stanowisko służbowe; 3. art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zamieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania (...) oraz w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW, poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż odmowa zmiany grupy uposażenia (podwyżka zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania (...) i związanej z nią stawki zaszeregowania w ramach zajmowanego przez skarżącego stanowiska, w związku z wejściem w życie cyt. powyżej przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania (...), czyli wynikającej z przepisów prawa, jest sprawą w zakresie podległości służbowej, o której mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a., nie wymagającej wydania decyzji administracyjnej przez organ i nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy do postępowań w sprawach osobowych dotyczących przyznawania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z czego należy wywodzić, że odmowa zmiany grup zaszeregowania wynikająca z nowych przepisów prawa wymaga wydania decyzji administracyjnej o odmowie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie bezspornie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną podlegającą załatwieniu w drodze decyzji (uposażenie zasadnicze funkcjonariusza) oraz, że właściwym organem do jej rozpoznania i załatwienia jest Szef ABW, albowiem w jego kompetencji jest niewątpliwie załatwianie spraw osobowych, w tym uposażeniowych podległych mu funkcjonariuszy. Wskazano, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia de facto z wnioskiem o zmianę stosunku służbowego, tj. zmianę grupy zaszeregowania – wysokości uposażenia – w związku z wejściem nowych stawek uposażenia, określonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania (...). Podkreślono, że to rozporządzenie było adresowane do wszystkich funkcjonariuszy ABW. Zatem, skoro organ nie rozstrzygnął w tym przedmiocie, to uprawniało to skarżącego kasacyjnie o wystąpienie o taką korektę zaszeregowania. Wobec tego, jeśli organ nie uwzględnił takiej korekty to winien był wydać rozstrzygnięcie w formie rozkazu personalnego (decyzji administracyjnej)w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW, mając na względzie, że uposażenie jest elementem stosunku służbowego funkcjonariusza, kształtowanego w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wobec tego nie można przyjąć, że zmiana grup zaszeregowania wprowadzona aktem powszechnie obowiązującym mieści się w pojęciu "dyskrecjonalnej władzy organu" i w zakresie spraw między podwładnymi a przełożonymi w rozumieniu art. 5 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef ABW, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Przychylając się do stanowiska WSA, wskazano, że zasadnie w zaskarżonym orzeczeniu przyjęto, iż zmiana grupy zaszeregowania oraz stawki uposażenia zasadniczego skarżącego, wymagała wydania rozkazu personalnego w przedmiocie stosunku służbowego, a w konsekwencji mianowania go na wyższe stanowisko służbowe. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Podniesiono, że prawo do sądu w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym jest ograniczone, wynika to ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności oraz cech stosunku służbowego i związanej z nią dyspozycyjności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, odnośnie wniosku zawartego zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie, uznając że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Przechodząc do rozpoznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 50 ust.1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego (ust. 3). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, przedmiotem skargi funkcjonariusza była bezczynność Szefa ABW polegająca na niewydaniu rozkazu personalnego (decyzji) w przedmiocie odmowy mianowania go z dotychczasowej grupy zaszeregowania na grupę uposażenia zasadniczego oznaczoną tym samym numerem, ale z oznaczeniem lit. "a", z którą wiąże się wyższe uposażenie w związku z wejściem w życie z dniem 26 kwietnia 2018 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Takiej treści jest także pismo (raport) skarżącego kasacyjnie z dnia 14 maja 2018 r. skierowany do Szefa ABW. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Natomiast decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w ABW są decyzjami uznaniowymi. W niniejszej sprawie, wobec żądania skarżącego kasacyjnie oraz wobec poczynionych powyżej rozważań uznać należy, że rację miał Sąd I instancji przyjmując, że zmiana grupy zaszeregowania oraz stawki uposażenia zasadniczego, wymagały wydania rozkazu personalnego w przedmiocie stosunku służbowego, a w konsekwencji mianowania na wyższe stanowisko służbowe. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Oznacza to, że niedopuszczalna jest skarga na decyzje, akty, postanowienia i czynności w tym przedmiocie, ale także skarga na bezczynność organów w w/w kwestii. W związku z tym należy stwierdzić, że sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej, a tym samym na mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a., nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wobec tego żądanie zaszeregowania do wyższej grupy uposażenia zasadniczego należy potraktować jako taką właśnie sprawę, co oznacza, że skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W związku z tym uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).