I OSK 4288/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 66/18 w sprawie ze skargi S.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. oddala wniosek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 66/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę S.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. S.S. (dalej: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi: - naruszenie art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. g w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), dalej: "u.di.p.", w zw. z art. 153 ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.), dalej: "ustawa o KAS", przez wadliwe uznanie, że przepisy te mogą stanowić podstawę do uznania, że żądane przez niego informacje nie mają waloru informacji publicznej; - naruszenie art. 60 Konstytucji RP na skutek nie wzięcia pod uwagę wynikającej z tego przepisu zasady równego dostępu do służby publicznej; - naruszenie art. 32 Konstytucji RP na skutek nierównego traktowania jego osoby w postępowaniu kwalifikacyjnym na stanowisko w służbie celno-skarbowej. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym dokumentów związanych z naborem do Służby Celno-Skarbowej objętego postępowaniem nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. oraz rozmowy kwalifikacyjnej, jaka odbyła się w dniu [...] kwietnia 2018 r. Podnosił, że jako uczestnik postępowania konkursowego ma pełne prawo zapoznać się z wytworzoną w jego toku dokumentacją i powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wywodzi się, że informacje z naboru na stanowisko związane z pełnieniem funkcji publicznej są informacją publiczną oraz na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące trybu i zasad przeprowadzania naboru na stanowiska w służbie publicznej. Dodał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, przy czym do chwili wystąpienia ze skargą nie otrzymał żądanych dokumentów, a organ udzielił jedynie negatywnej odpowiedzi na złożony wniosek pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, a w uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. udzielił informacji co do przekazania w formie załączników wszystkich decyzji regulujących składy prowadzące postępowanie do Służby Celno-Skarbowej Administracji Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. oraz podał dane osobowe przedstawicieli Ministerstwa Finansów obecnych podczas obu rozmów kwalifikacyjnych. W zakresie pozostałych żądanych informacji wyjaśnił skarżącemu, że przepis art. 153 ustawy o KAS zalicza do rzędu informacji publicznej wyłącznie wyniki postępowania kwalifikacyjnego w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o postępowaniu. Podniósł też, że w dniu [...] maja 2018 r. skarżący wniósł odwołanie od tego pisma i odwołanie to nie zostało uwzględnione przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w Warszawie. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi podniósł, że żądana dokumentacja dotyczyła dokumentów wytworzonych na użytek postępowań na stanowiska dotyczące czynności wykonywanych na podstawie art. 133 ustawy o KAS, które z mocy art. 153 ust. 5 ustawy o KAS nie podlegały udostępnieniu. Podkreślił, że zarówno prawo dostępu do służby publicznej jak i prawo dostępu do informacji publicznej nie mają charakteru nieograniczonego i mogą być realizowane z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa publicznego, rozumianego jako ochrona i zabezpieczenie dochodów budżetu Państwa przez osoby zatrudnione na określonych stanowiskach w administracji celno-skarbowej. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność organu sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Sąd I instancji podkreślił, że organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmówił skarżącemu udostępnienia części żądanych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. dokumentów, powołując się na własną wykładnię wskazanych wyżej przepisów ustawy o KAS. W ocenie Sądu I instancji wspomniane pismo, mimo, że nie nazwane decyzją, posiada minimum elementów wymaganych do uznania go za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 u.d.i.p., stanowiącego, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W judykaturze i piśmiennictwie ugruntowany jest przy tym pogląd, zgodnie z którym jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo organu z [...] kwietnia 2018r. bez wątpienia posiada wymagane elementy. Mianowicie zawiera: oznaczenie organu rozstrzygającego – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], adresata aktu - skarżącego, podpis osoby reprezentującej organ – Zastępcy Dyrektora IAS w [...] (kwalifikowany podpis elektroniczny), a przede wszystkim rozstrzygnięcie – odmowę udostępnienia informacji publicznej w określonym zakresie. Jest to zatem akt zawierający władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach indywidualnych jednostki, co pozwala zakwalifikować go jako decyzję administracyjną. Taką kwalifikację podzielił zresztą sam skarżący, który skorzystał z prawa wniesienia odwołania do Szefa KAS w Warszawie i wystąpił z odpowiednim pismem, nazwanym "skargą na decyzję" Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Sąd Wojewódzki podkreślił, że bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ milczy wobec wniosku strony o udzielenia takiej informacji, bądź udziela wymijającej odpowiedzi, w sposób sprzeczny z obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność jest przy tym spowodowanie ustania stanu bezczynności poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy – w tym wypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym, w sytuacji, gdy organ przed wniesieniem skargi odmówił udostępnienia informacji publicznej w przewidzianej prawem formie (decyzji administracyjnej, czy to nawet – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - ułomnej decyzji administracyjnej), nie można uznać, że pozostawał w bezczynności. Bez znaczenia jest przy tym stanowisko wyrażone w piśmie Szefa KAS z dnia [...] czerwca 2018 r., gdyż pismo to również zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej, zaś brak właściwego pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego skutkować może jedynie uprawnieniem strony do żądania przywrócenia terminu do złożenia tego rodzaju skargi. Prawidłowość tej decyzji nie podlegała ocenie w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu, a mogła być podważana w skardze do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu, a nie legalność podjętej w sprawie decyzji administracyjnej o częściowej odmowie udostępnienia informacji publicznej, Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do badania kwestii prawidłowości jej wydania, w szczególności pod kątem powołanych w treści skargi zarzutów. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i oparcie orzeczenia na okolicznościach faktycznych, które w sprawie nie zaistniały, wobec czego wyciągnięto nieprawidłowe wnioski w zakresie interpretacji przepisów art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, z późn. zm., dalej u.d.i.p.) oraz art. 153 ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2018 r., poz. 508, z późn. zm., dalej ustawa o KAS); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ rozpoznał wniosek S.S. w formie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie w formie pisma wskazującego, iż wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 153 ust. 5 ustawy o KAS poprzez uznanie, iż arkusze ocen członków komisji i wynik końcowy komisji kwalifikacyjnej do służby Celno-Skarbowej, oraz decyzja o unieważnieniu jednego etapu postępowania kwalifikacyjnego stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. U podstaw zaskarżonego wyroku legło przyjęte przez sąd I instancji założenie, że pismo organu z dnia [...] kwietnia 2018r. skierowane do skarżącego stanowi decyzję administracyjną rozstrzygającą żądanie skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji tego założenia sąd uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności, zaś sąd nie jest władny, by w ramach sprawy wszczętej skargą na bezczynność ocenić zgodność z prawem "decyzji" z [...] kwietnia 2018r. Sąd I instancji, oceniając charakter pisma organu z dnia [...] kwietnia 2018r. skoncentrował się na identyfikacji jego cech formalnych takich jak oznaczenie organu administracji wydającego akt i wskazanie adresata aktu oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Sąd uznał także, że pismo zawiera rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a zatem stanowi decyzję administracyjną. Sąd, przy analizie treści pisma uznanej przez sąd za rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie uwzględnił jednak specyfiki spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. Nr 1764 z 2016r. ze zm.), powoływanej dalej jako u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. przybrać może cztery zasadnicze formy: 1) udzielenie żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w formie czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) 2) odmowa udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) 3) umorzenie postępowania na podstawie w przypadku braku współdziałania wnioskodawcy z organem poprzez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) , 4) poinformowanie wnioskodawcy na piśmie, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. W przypadkach opisanych w powyższych punktach 1 i 4 nie wydaje się decyzji administracyjnej. Strona, która została poinformowana o tym, że żądana przez nią informacja nie ma charakteru informacji publicznej może domagać się sądowej ochrony w drodze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia jej żądanej informacji. Rozpoznając taką skargę Sąd ocenia, czy trafne było stanowisko organu, co do braku charakteru publicznego żądanej informacji i w takim przypadku oddala skargę, czy też żądana informacja ma charakter informacji publicznej i wówczas wniosek powinien być załatwiony w jeden z pozostałych sposobów (określonych powyżej w punktach 1,2,3). W takim przypadku, postępowanie ze skargi na bezczynność organu powinno zostać zakończone wyrokiem zobowiązującym do załatwienia wniosku przez udzielenie informacji lub wydanie stosownej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ, pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. poinformował wnioskodawcę, że część z żądanych przez niego informacji nie ma charakteru informacji publicznej, wyjaśnił przyczyny takiej oceny oraz udzielił informacji w części uznanej za mającą charakter informacji publicznej. Pismo zawierało zatem treść, dla której przepisy u.d.i.p. nie przewidywały formy decyzji administracyjnej. Zasadność stanowiska organu co do tego, czy rzeczywiście te informacje, których udostępnienia domagał się skarżący stanowią informację publiczną, czy też nie, powinna podlegać ocenie przez sąd administracyjny w drodze merytorycznego rozstrzygnięcia skargi na bezczynność organu, które powinno udzielić odpowiedzi w powyższym zakresie, nie poprzestając na wadliwym przyjęciu, że udzielona przez organ odpowiedź miała charakter decyzji administracyjnej. Zatem za w pełni usprawiedliwiony uznać należy zarzut kasacyjny naruszenia przez sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, iż organ rozpoznał wniosek S.S. w formie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie w formie pisma wskazującego, iż wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Powyższa ocena prawna i uznanie za usprawiedliwiony najdalej idącego zarzutu kasacyjnego czyni bezcelowym odniesienie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, rozpatrującego sprawę ponownie, będzie ocena, czy część informacji żądanej przez skarżącego uznana przez organ za nieposiadającą charakteru informacji publicznej w istocie odpowiada cechom takiej informacji, czy też nie. Od rezultatów takiej oceny uzależnione będzie rozstrzygnięcie skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu wnoszącego skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania, uznając, że brak po temu podstaw prawnych, pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Art. 203 p.p.s.a. określający szczególne zasady zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnianie skargi kasacyjnej stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: 1) od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W niniejszej sprawie rezultatem uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez organ administracji jest uchylenie wyroku oddalającego skargę, a zatem brak jest podstaw do obciążenia skarżącego kosztami na podstawie art. 203 pkt 1 i 2 p.p.s.a.