I OSK 1309/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2500/10 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2010 r., 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Wrocław kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2500/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Wrocław na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r., Wojewoda Dolnośląski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską Wrocław własności nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu K. jako działka nr 28 AM-19 o powierzchni 0,0597 ha. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchyliła powyższą decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 22 kwietnia 2010 r., po raz kolejny odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Wrocław własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazał jednocześnie, że rozstrzygając sprawę ponownie opierał się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz na wytycznych zawartych w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2009 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2010 r. , utrzymała powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Prezydium Rady Narodowej we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 1965 r., przekazano przedsiębiorstwu państwowemu Fabryce Wodomierzy we Wrocławiu nieruchomość stanowiącą działkę nr 46/2, która w wyniku zmian w ewidencji gruntów weszła w roku 1970 w skład spornej działki nr 28 AM-19. W związku z powyższym, zdaniem organu, przedmiotowa nieruchomość nie spełniała wymogów jej komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191). Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Wrocław reprezentowana przez Prezydenta Miasta Wrocławia. W skardze zarzuciła, naruszenie przez organ administracji art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd Wojewódzki wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym komunalizacja oparta na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy ustawy z dniem 27 maja 1990 r. w odniesieniu do mienia państwowego należącego w tym dniu do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Wydawana w tej sprawie decyzja ma charakter deklaratywny, ponieważ komunalizacja następuje z mocy prawa i potwierdza jedynie skutek wynikający wprost z tej ustawy. Przy komunalizacji w trybie powołanej ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Do organu orzekającego należy więc zbadanie, czy mienie mające podlegać komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należało ono do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są więc wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminą w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego. Powodem odmowy skomunalizowania przedmiotowej nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. [...], oznaczonej jako działka 28 AM-19, był fakt, iż działka ta w dniu 27 maja 1990 r., w swoich granicach zawierała inną nieruchomość o powierzchni 0,0262 ha, która mocą decyzji Prezydium Rady Narodowej we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 1965 r. została przekazana w użytkowanie (przekształcone następnie w zarząd) przedsiębiorstwu państwowemu – Fabryce Wodomierzy we Wrocławiu. W dacie przekazania stanowiła ona działkę ewidencyjną nr 46/2, jednak w wyniku zmian w ewidencji gruntów dokonanych w 1970 r. weszła w skład spornej działki 28 AM-19. Sąd stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka 28 AM- 19 nie spełniała w dniu 27 maja 1990 r. wymogów jej komunalizacji wynikających z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz gminy miejskiej Wrocław, skoro nie stanowiła mienia należącego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie Sądu pogląd skarżącego, iż w omówionym stanie faktycznym odmowa dokonania komunalizacji powinna odnosić się jedynie do części nieruchomości odpowiadającej powierzchni dawnej działki 46/2 nie zasługuje na aprobatę. Niewątpliwie decyzje komunalizacyjne, które zapadają w oparciu o treść cyt. art. 5 ust. 1 mają charakter deklaratoryjny i potwierdzają jedynie istnienie określonego stanu faktycznego, który powstał z mocy samego prawa. Co do zasady zatem gmina Wrocław zasadnie wywodzi, iż część spornej nieruchomości stanowi obecnie jej własność. Na przeszkodzie w odzwierciedleniu tego faktu w treści decyzji Wojewody Dolnośląskiego i Ministra Infrastruktury stoi jednakże okoliczność, że chodzi o fragment działki, który nie jest wyodrębniony geodezyjnie w konkretnych, niespornych granicach ani nie jest ustalona jego powierzchnia. Organ nie jest władny dokonywać w toku komunalizacji, ustaleń dotyczących powierzchni i granic badanej działki gdyż zmiany zapisów ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych należą do postępowań odrębnych. W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest władny podzielić spornej nieruchomości z datą wsteczną, dokonać podziału nieruchomości w ramach zniesienia współwłasności, jej rozgraniczenia ani także zmian wpisów w ewidencji gruntów lub księdze wieczystej. Poddanie wybranej działki działaniu ustawy uzależnione jest zatem od tego czy w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła konkretną, opisaną w ewidencji gruntów nieruchomość. Sąd zważył, że przypadek zaistniały w sprawie niniejszej z mocy art. 19 cyt. ustawy winien być przedmiotem rozważań sądu powszechnego w stosownym postępowaniu. Dopiero w sytuacji prawnego wyodrębnienia dwóch działek – jednej podlegającej nabyciu z mocy samego prawa przez gminę Wrocław i drugiej przekazanej uprzednio Wrocławskiej Fabryce Wodomierzy – możliwe byłoby wydanie przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wrocław reprezentowana przez Prezydenta Miasta Wrocławia. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U Nr 132, poz. 191) przez jego błędną wykładnię. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż art. 5 ust. 1 ustawy nie wyłącza komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile spełnione są przesłanki nabycia z mocy ustawy tylko tej części. Podniesiono, iż dokonanie obecnie podziału geodezyjnego przez uprawniony do tego organ w celu wydzielenia części nieruchomości podlegającej komunalizacji, mimo że nie istniała ona w dacie 27 maja 1990 r. nie stoi na przeszkodzie jej komunalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy dotyczącej naruszenia prawa materialnego. Jako trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o pracownikach samorządowych (dalej jako: ustawa z 10 maja 1990 r.), w szczególności pkt 1 wymienionego przepisu, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podkreślenia wymaga, że istota komunalizacji uregulowanej w wymienionym przepisie polega na przejściu z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę, przy czym pojęcie "mienie" oznacza własność i inne prawa majątkowe (art. 44 k.c.). Natomiast przedmiotem mienia są rzeczy, w tym nieruchomości. Dla istnienia prawa własności do nieruchomości konieczne jest to, aby nieruchomość stanowiła samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Przepis art. 46 § 1 k.c. definiując nieruchomość, wskazuje kiedy grunt staje się nieruchomością mogącą być przedmiotem prawa. Aby nieruchomość gruntowa była przedmiotem obrotu prawnego musi być wyodrębniona fizycznie i prawnie. Wyodrębnienie nieruchomości w sensie prawnym wiąże się z regulacją zawartą w ustawie z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, stanowiącej w art. 24, że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą. Zasadniczo księga wieczysta służy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości. Na istnienie przedmiotu komunalizacji nie ma natomiast wpływu stan ewidencyjny nieruchomości. Wpis w ewidencji gruntów ma charakter informacyjny, a zmiany ewidencyjne nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości. Decydujące zatem znaczenie dla stwierdzenia komunalizacji w trybie omawianego przepisu ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie do organów administracji należało zbadanie, czy przedmiotowa nieruchomość w określonej dacie stanowiła przedmiot mienia Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należała do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organów obu instancji, wskazał, że przeszkodą skomunalizowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr 28 był fakt, że działka ta w swoich granicach zawierała inną nieruchomość, która mocą decyzji z [...] grudnia 1965 r. została przekazana w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. W sprawie przyjęto, że działka nr 46/2 w wyniku zmian ewidencyjnych dokonanych w 1970 r. weszła w skład działki nr 28, co oznacza w rezultacie, że powstała nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła mienia należącego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wyrażając powyższą ocenę Sąd Wojewódzki oparł się na błędnym wnioskowaniu. Po pierwsze – nieprawidłowo wskazał, że decyzja komunalizacyjna potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego, podczas gdy badanie przesłanek z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy dotyczy stanu prawnego oznaczonego mienia państwowego. W szczególności użyte w tym przepisie pojęcie "należące do" stanowi kategorię prawną, a nie faktyczną. Po drugie – z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego na etapie subsumcji przyjęto, że ustalenie dotyczące decyzji z [...] grudnia 1965 r. jest miarodajne w kontekście stanu badanego na dzień 27 maja 1990 r. Po trzecie – błędnie uznał, że przeszkodą do "odzwierciedlenia faktu" nabycia przez gminę Wrocław części nieruchomości na własność jest okoliczność, "że chodzi o fragment działki, który nie jest wyodrębniony geodezyjnie w konkretnych, niespornych granicach, ani nie jest ustalona jego powierzchnia". Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki we wskazanym stanie sprawy pozbawione podstawy prawnej było rozważanie czy organ był "władny podzielić sporną nieruchomość z datą wsteczną", czy "dokonać podziału nieruchomości w ramach zniesienia współwłasności", bądź "dokonać jej rozgraniczenia". Mylne jest również stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że "poddanie wybranej działki działaniu ustawy uzależnione jest od tego czy w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła konkretną, opisaną w ewidencji gruntów nieruchomość". Jak bowiem wskazane został wyżej, to nie wpisy w ewidencji gruntów kreują stan prawny nieruchomości, lecz decyduje o tym jej wyodrębnienie fizyczne i prawne, a w sensie podmiotowym – przysługiwanie określonym podmiotom prawa własności lub innego prawa majątkowego do nieruchomości. Niezasadnie Sąd Wojewódzki zanegował stanowisko skarżącego, że ewentualna odmowa dokonania komunalizacji powinna odnosić się jedynie do części nieruchomości odpowiadającej dawnej działce nr 46/2. Zarówno w skardze, jak też w zarzutach kasacyjnych słusznie strona powołała się na ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nie wyłącza komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile są spełnione przesłanki w nim określone. Przykładowo w wyroku z 23 stycznia 2009 r., I OSK 755/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że komunalizacji może podlegać także część nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, co do której gmina wykazała, że należała ona w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zaznaczył też, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek określić skutki przejścia własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących, stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczystoksięgowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków. Z tych wszystkich względów zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również skargę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od naruszenia prawa materialnego omówionego powyżej, wskazać należy na naruszenie przepisów postępowania, których dopuściły się organy obu instancji w zakresie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Mianowicie wbrew wymogom art. 77 § 1 i art. 90 k.p.a. oraz zasadom wynikającym z przepisów art. 6 i 7 k.p.a. w przeprowadzonym postępowaniu organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego. We wcześniejszych rozważaniach podniesiony został brak wyczerpujących ustaleń determinujących stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr 46/2 w okresie od [...] grudnia 1965 r. do 27 maja 1990 r. Ponadto przy konstruowaniu podstawy faktycznej orzeczeń organy obu instancji przyjęły błędne założenie, że decydujące znaczenie w postępowaniu komunalizacyjnym ma ewidencyjne oznaczenie nieruchomości gruntowych. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że dla nieruchomości stanowiących działki nr 28 i nr 46/2 prowadzone są dwie odrębne księgi wieczyste o nr 34838 i nr 96612 (wypisy k. 22 i k. 49). Z kolei z wykazu zmian danych ewidencyjnych, obejmującego przedmiotowe działki wynika, że w ramach prac związanych z założeniem operatu ewidencji gruntów, nieruchomość zapisana w KW nr WR1K/00034838/0 oznaczona jako działka nr 46/2 weszła w skład nowopowstałej działki nr 28 AM19. W wykazie wpisano, że: "W wyniku powyższego część obecnej działki nr 28 uregulowanej w KW nr WR1K/00096612/2 stanowi nieruchomość objętą KW nr WR1K/00034838/0 oznaczoną jako działka nr 46/2". Z akt sprawy nie wynika, aby opisane zmiany ewidencyjne wiązały się z utworzeniem jednej księgi wieczystej dla obu działek gruntowych, co oznaczałoby, że nadal stanowią one odrębne nieruchomości wieczystoksięgowe, co z kolei ma znaczenie przy ustalaniu ich stanu prawnego. Wskazane powyżej okoliczności muszą być uwzględnione przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ administracji. Rzeczą organu będzie dokonanie ustaleń niezbędnych do oceny, czy do określonych nieruchomości bądź ich części – jako przedmiotu mienia państwowego – zachodzą przesłanki komunalizacji z mocy prawa. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188, 193 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego w obu instancjach podjęto na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.