II OSK 3650/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w sprawie ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2895/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2895/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej sformułowała wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]), utrzymanej w mocy decyzją Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2018 r., ([...]), na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że w niniejszej sprawie zachodzą obie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji przez Sąd. Spełnienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody Skarżąca upatruje w tym, że decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lipca 2018 r. została sformułowana w sposób niejasny, wariantowo oraz warunkowo. W jej ocenie rodzi to duże ryzyka majątkowe. Chcąc wykonać decyzję, Spółdzielnia, w szczególności w zakresie obowiązku nr 3 musi dokonać wyboru wariantu jakiej wielkości i jaki zbiornik zakupić i zamontować. Musi wykonać badania odnośnie do wydajności sieci wodociągowej zewnętrznej. W zakresie obowiązków nr 1 i 2 musi zamówić projekty rzeczoznawców, dokonać wyboru i zakupu urządzeń przeciwpożarowych, przeprowadzić próby i badania, a w tym zakresie musiałaby również zamówić opinie, gdyż z decyzji Komendanta Miejskiego nie wynika, kto i w jakim trybie próby i badania powinien wykonać. To zdaniem skarżącej powoduje, że grozi jej znaczna szkoda majątkowa. Nie będzie to zwykłe wykonanie obowiązków ale także poniesienie kosztów związanych z interpretacją rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Spółdzielnia wskazuje, że prawdopodobne jest, że kosztowne czynności i zakupy przez nią dokonane okażą się w rezultacie niewłaściwe, jeśli decyzja Komendanta Miejskiego zostanie usunięta z obrotu prawnego. Spółdzielnia podniosła, że jest małą jednobudynkową spółdzielnią z bardzo ograniczonym budżetem i każdy wydatek stanowi poważne jego obciążenie. Przychody netto w 2018 r. wyniosły zaledwie 465 947,14 zł, przy czym przychody te są wydatkowane przede wszystkim na koszty związane z bieżącą eksploatacją budynku i lokali. Zysk netto w 2018 r. wyniósł zaledwie 27 708,42 zł. Na dowód przedłożono sprawozdanie finansowe Spółdzielni za 2018 r. W ocenie skarżącej oczywistym jest, że wykonanie obowiązków określonych w decyzji bez zachwiania jej finansów jest niemożliwe. Wykonanie obowiązków nałożonych na Spółdzielnię wiąże się z poniesieniem znacznych kosztów, co może doprowadzić do uszczuplenia jej majątku. Spółdzielnia z całą stanowczością stwierdziła, że w przypadku poniesienia przedmiotowych kosztów i uchylenia decyzji nakładającej te obowiązki, zachodzi uzasadniona wątpliwość braku zwrotu poniesionych kosztów w razie uchylenia decyzji. Nie będzie bowiem podmiotu zobowiązanego do takiego zwrotu. Skarżąca uważa, że z uwagi na powyższe spełniona została także przesłanka w postaci trudnych do odwrócenia skutków. Argumentuje, że wykonanie decyzji Komendanta Miejskiego i wydatkowanie przez Spółdzielnię znacznych środków, w przypadku wydania nowej ewentualnej decyzji, może okazać się niewłaściwe z powodu np. zmiany koncepcji inwestycji. Zakupiony i zamontowany przez Spółdzielnię zbiornik przeciwpożarowy okaże się niewłaściwy albo zgoła niepotrzebny. Wykonanie spowoduje zatem trudne do odwrócenia skutki faktyczne, gdyż zmiana już wykonanych inwestycji może pociągać za sobą nowe koszty związane z demontażem już zamontowanych urządzeń, nowymi projektami, montażem nowych urządzeń. Trudne do odwrócenia skutki to również skutki prawne związane np. z koniecznością zmiany zawartych przez Spółdzielnię umów z dostawcami usług i urządzeń, wypowiedzeniem umów, koniecznością wyboru nowych dostawców etc. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz.77). Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki - art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych. Istotą jej jest to aby adresat tej decyzji skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Zasadnicze znaczenie dla skuteczności wniosku o wstrzymanie ma ustalenie, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu a jej wykonanie może doprowadzić do powstania zagrożenia w sytuacji wnioskodawcy, polegającego na powstaniu znacznej szkody lub trudnych do odwróceniu skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje w stosunku do wnioskodawcy znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W tym miejscu należy zauważyć, że Spółdzielnia w swoim wniosku o wstrzymanie domaga się jedynie wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]), utrzymanej w mocy decyzją Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2018 r., ([...]). Zasadniczo Sąd rozpatrując wnioski o wstrzymanie wypowiada się o zasadności wstrzymania zaskarżonej decyzji a zatem decyzji wydanej przez organ II instancji. W razie uwzględnienia wniosku skutki wstrzymania rozciągają się wówczas także na decyzję organu I instancji. W niniejszej sprawie Spółdzielnia domaga się wstrzymania jedynie decyzji organu I instancji nie wspominając o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji. Jednak skoro zaskarżona decyzja Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, to korzystając z uprawnienia Sądu do wstrzymania także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dopuszczalne rozstrzygnięcie tak sformułowanego wniosku o wstrzymanie, pomimo że wniosek ten nie wspomina o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji. Skoro art. 61 § 3 zd. 3 P.p.s.a. umożliwia sądowi wstrzymanie nie tylko aktu będącego przedmiotem skargi, lecz również innych aktów podjętych w sprawie, to przy niewątpliwym zachowaniu granic tej samej sprawy, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie, możliwe jest wstrzymanie decyzji organu I instancji. Niewątpliwie stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, stanowiący granicę orzekania przez sąd administracyjny zostanie zachowany. W przypadku decyzji organów obu instancji można mówić o tożsamości podstawy prawnej i przedmiotu rozstrzygnięcia, jak również o tożsamości podmiotowej. Odnosząc się do wykazania przez Spółdzielnię podstaw wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lipca 2018 r. określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że okoliczności przywołane we wniosku nie dają podstaw do przyjęcia, że w realiach sprawy prawdopodobne jest zaistnienie zagrożenia powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem ww. decyzji zanim rozpatrzona zostanie skarga kasacyjna. W powyższej decyzji na Spółdzielnię nałożono następujące obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej: a) wyposażenie budynku przy ul. [...][...] w W. w instalację wodociągową przeciwpożarową z zastosowaniem zaworów hydrantowych 52 na każdej kondygnacji budynku, przy czym na kondygnacji piwnicznej oraz każdej kondygnacji powyżej 25 m wysokości należy zastosować po dwa zawory na każdym pionie ("obowiązek nr 1"). Powyższy obowiązek należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń pożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie prób i badań potwierdzających prawidłowość działania. b) wyposażenie lokali usługowych zlokalizowanych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...][...] w W. w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów 25 z wężem półsztywnym, przy czym obowiązek należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń pożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie prób i badań potwierdzających prawidłowość działania ("obowiązek nr 2"). c) dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...][...] w W. zapewnić zapas wody do zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3. W omawianym przypadku dopuszczono zmiany pojemności zbiorników pod warunkiem zastosowania szczegółowych wskazówek technicznych i prawnych. Dopuszczono także zastosowanie jednego wspólnego zbiornika o pojemności co najmniej 100 m3 dla grupy budynków wysokich i wysokościowych wzniesionych obok siebie, jeżeli zbiornik nie jest oddalony od żadnego z budynków o więcej niż 100 m, a także zastosowanie zbiorników o pojemności zmniejszonej niż wymienione w szczegółowo określonych przepisach technicznych. Niewątpliwie wykonanie obowiązków wskazanych w powyższej decyzji wiązać się będzie z poniesieniem określonych, zapewne wysokich kosztów na zakup urządzeń i ich montaż w budynku. Prace te zmierzające do wykonania w budynku instalacji przeciwpożarowej odpowiadającej obowiązującym w tym zakresie przepisom mają zostać poprzedzone przygotowaniem projektu, który zostanie uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń pożarowych. Po instalacji urządzenia te muszą przejść próby i badania potwierdzające prawidłowość ich działania. Obowiązek zapewnienia zapasu wody może być zrealizowany na różne sposoby o czym mówią warianty wskazane w decyzji. Przy niezaprzeczalnym wysokim koszcie prac modernizacyjnych w budynku nie można nie zauważać ochronie jakiego dobra ma służyć ta instalacja. Chodzi o ochronę życia i zdrowia mieszkańców tego budynku a nawet sąsiednich budynków bowiem zjawisko grożącego pożaru nie ogranicza się jedynie do budynku gdzie pożar wystąpił. Zatem w przedmiotowej sprawie należy rozważyć z jednej strony wysokie koszty wykonania takiej modernizacji a z drugiej bezpieczeństwo życia i zdrowia mieszkańców. Wbrew stanowisku Spółdzielni wysokie i znaczne koszty wykonania decyzji w stosunku do jej aktualnych możliwości finansowych (roczne przychody z 2018 r. 485 191,24 zł, koszty 452 773,39 zł, zysk netto 27 708,42 zł, środki zgromadzone na funduszu remontowym na koniec 2018 r. 214 116,46 zł) są to zwykłe skutki wykonania tego rodzaju decyzji. Obowiązki sprowadzają się do przeprowadzenia inwestycji budowlanej poprzez wykonanie brakującej instalacji przeciwpożarowej. Przy dzisiejszych wysokich kosztach materiałów i urządzeń budowlanych, kosztach pracy, konieczności wykonania projektów przez specjalistów do spraw ochrony przeciwpożarowej, a po zakończeniu inwestycji sprawdzenie funkcjonowania zainstalowanych urządzeń, wykonanie takiej decyzji z natury swej będzie związane z wysokimi kosztami. Znaczna szkoda zachodzi gdy wykonanie nałożonych obowiązków może doprowadzić do utraty płynności finansowej Spółdzielni i zagrozić jej funkcjonowaniu w obrocie gospodarczym. Niestety nie sposób wypowiedzieć się czy wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji zagrozi płynności finansowej Spółdzielni albowiem we wniosku o wstrzymanie nie wykazano ani nawet nie uprawdopodobniono w jakikolwiek sposób jaki jest choćby przybliżony koszt takiej inwestycji. Znając sytuację finansową Spółdzielni (sprawozdanie finansowe za 2018 r.) NSA nie dysponując choćby szacunkowym kosztorysem wykonania wskazanych w decyzji prac nie był w stanie zweryfikować czy jest to tak wysoki koszt, że może zachwiać równowagą finansową Spółdzielni. Zakładając, że koszt takiej instalacji liczony jest w setkach tysięcy złotych, zestawiając to chociażby z wysokością środków zgromadzonych na funduszu remontowym (przeszło 200 tyś. zł) można stwierdzić, że jest to koszt, który znacząco pomniejszy majątek Spółdzielni ale nie zagrozi jej funkcjonowaniu. Podkreślić należy, że środki z funduszu remontowego to środki własne Spółdzielni. Uwzględniając konieczność zapewnienia innych bieżących remontów można przyjąć, że chociaż połowa tych środków może być zadysponowana na wykonanie zobowiązań wynikających z decyzji bez uszczerbku dla sytuacji finansowej Spółdzielni. Koszt takiej inwestycji można rozłożyć w czasie posiłkując się kredytem bankowym. Nadto Spółdzielnia dysponuje przychodem rocznym w kwocie przeszło 220 tyś. zł., który jest przeznaczany na pokrycie kosztów podstawowej eksploatacji budynku. Nie jest uprawnione twierdzenie, że niemożliwe będzie uzyskanie wynagrodzenia za wykonanie spełnionego świadczenia w razie uchylenia decyzji przez Sąd. Jeżeli Spółdzielnia zastosuje się do decyzji i poniesie w związku z tym koszty, to w razie uchylenia tej decyzji przez Sąd możliwe jest dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa. Przywrócenie budynku do stanu poprzedniego także będzie możliwe, oczywiście przy zaangażowaniu określonych środków. Uszczuplenie majątku Spółdzielni nie jest znaczną szkodą tylko zwyczajnym skutkiem tego rodzaju decyzji. W ocenie NSA, zasadne jest twierdzenie, że wykonanie decyzji może doprowadzić do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. W istocie zakres prac wskazanych w decyzji doprowadzi do zasadniczej zmiany stanu faktycznego budynku. Powrót do stanu poprzedniego w razie uchylenia decyzji wiązałby się z koniecznością usunięcia poprowadzonych już instalacji, pozostałyby zakupione urządzenia, na nowo remontowano by budynek. To wszystko wskazuje na możliwość powrotu do stanu poprzedniego po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Nawet wydanie nowej decyzji i określenie na nowo obowiązków nie usunie powyższego zagrożenia. Stwierdzić jednak należy, że zagrożenie związane z trudnymi do odwrócenia skutkami wykonania decyzji Komendanta Miejskiego PSP należy zestawić z potrzebą i obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa publicznego poprzez zapewnienie bezpieczeństwa życia i zdrowia mieszkańców budynku przy ul. [...][...] w W. a nawet okolicznych zabudowań. W ocenie NSA, bardziej istotnym argumentem przemawiającym za odmową wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji jest jednak to, że decyzja ta wydana została w postępowaniu z zakresu ochrony przeciwpożarowej i dotyczy zapewnienia mieszkańcom ww. budynku ochrony przeciwpożarowej, której dotychczas nie mieli z uwagi na brak poprowadzenia instalacji przeciwpożarowej w tym budynku. W decyzji Komendant Miejskiej PSP [...] wskazał m.in. że w budynku tym, zaliczanym do budynków wysokich (kategoria wysokości W - 12 kondygnacji, zagrożenie dla ludzi ZL IV) brak jest instalacji wodociągowej przeciwpożarowej (w tym brak odpowiednich hydrantów) a także brak jest zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej ze zbiornika przeznaczonego wyłącznie do tego celu. Składa się to na uchybienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ponadto podkreślono, że zastosowanie powyższych instalacji jest spełnieniem minimalnego standardu w zakresie wyposażenia obiektów w urządzenia ochrony przeciwpożarowej. Dla tej kategorii budynków ustawodawca nie przewiduje tzw. suchych pionów ale instalację wodociągową z nawodnionymi pionami i zakończeniami na każdej kondygnacji w postaci zaworów 52 a niekiedy wskazuje na konieczność instalowania dwóch zaworów na poszczególnych kondygnacjach. Prawidłowo funkcjonująca instalacja wodociągowa przeciwpożarowa daje możliwość szybszego podjęcia działań gaśniczych, bez konieczności czasochłonnego rozwijania linii wężowych po biegach schodów lub elewacji budynku, dając możliwość natychmiastowego podania środków gaśniczych, co ma bezpośrednie przełożenie na czas neutralizacji zagrożenia, a co za tym idzie bezpieczeństwo lokatorów i minimalizację strat wyrządzonych pożarem str. 4 decyzji). Występowanie w budynku nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej, dające podstawy do uznania obiektu za zagrażający życiu ludzi, prowadzi do wniosku, iż skutki niewykonania zaskarżonej decyzji mogą być znacznie poważniejsze dla życia i zdrowia ludzi niż potencjalna szkoda majątkowa dla Spółdzielni związana z jej wykonaniem. Zdrowie i życie mieszkańców stale zamieszkujących lub osób czasowo przebywających w tym budynku jest dobrem wyższej wartości niż interes majątkowy Spółdzielni, nawet jeżeli wykonanie tej decyzji wiązałoby się z możliwością wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, co może mieć miejsce w niniejszej sprawie. Wobec powyższego NSA uznał, że mimo wykazania zagrożenia możliwością powstania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem decyzji, należy przyznać pierwszeństwo konieczności zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego mieszkańcom jako dobru wyższej wagi. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd rozpatrując wniosek o wstrzymanie może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji więc jest to jego uprawnienie a nie obowiązek. Nawet przy wystąpieniu przesłanek wstrzymania tam wymienionych Sąd dysponuje swobodą w tym zakresie. Zdaniem NSA, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym było odmowne rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie decyzji organu I instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.