I OW 156/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta Trzebini o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrza Miasta Trzebini a Prezydentem Miasta Częstochowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. H. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Trzebini jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Trzebini, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Trzebini, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Trzebini a Prezydentem Miasta Częstochowa, przez wskazanie organu właściwego w sprawie z wniosku M. H. z dnia 23 kwietnia 2019 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 10 maja 2019 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie uznał się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku M. H. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej prowadzonego przez [...] w Przytocku. Przekazanie umotywowano tym, że jego ostatnim stałym miejscem zameldowania jest miasto Trzebinia, ul. [...]. Wskazano, że M. H. od około 15 lat nie przebywa pod wskazanym adresem, gdzie zamieszkuje jego matka (pozbawiona władzy rodzicielskiej), z którą nie utrzymuje kontaktu. Podano dalej, że M. H. od 2006 r. mieszka w ośrodku wychowawczym w Częstochowie, gdzie jest zameldowany na pobyt czasowy i przebywa do dnia dzisiejszego. Wobec powyższego Burmistrz Miasta Trzebini nie jest organem właściwym do załatwienia wniosku M. H. z dnia 23 kwietnia 2019 r. Podano, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do rozpatrzenia wniosku jest organ gminy miejsca zamieszkania w dniu kierowania do domu pomocy społecznej. Wskazując, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje miejsca zamieszkania, powołano się na art. 25 k.c. Zdaniem organu, centrum aktywności życiowej M. H. jest Częstochowa, gdzie stale przebywa, uczy się, korzysta z opieki medycznej. Podano ponadto, że z jego oświadczenia wynika, iż nie zamierza powrócić do Trzebini (oświadczenie z dnia 6 maja 2019 r., w którym prosi o skierowanie do domu pomocy społecznej w Przytocku). Wobec tego organ uznał, że z uwagi na stan zdrowia oraz brak kontaktu z rodziną przebywającą na terenie Gminy Trzebinia, to nie jest już miejsce, w którym koncentrowały się sprawy życiowe i osobiste M. H. Podano ponadto, że za jego niezamieszkiwaniem na terenie Gminy Trzebinia przemawiają również zaświadczenia lekarskie, kwestionariusz wywiadu środowiskowego, oświadczenia strony, wniosek o pomoc oraz opinia dotycząca stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do DPS, w których nigdy jako adres zamieszkania (pobytu) wnioskodawca nie wskazuje miejscowości położonej na terenie gminy Trzebinia, lecz miasto Częstochowę. W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Częstochowa wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Trzebini jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu podano, że w dniu składania wniosku przez M. (organ podaje: M. – drugie imię) H., jego miejscem zamieszkania był Chrzanów (gdzie przebywał w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym), zatem wniosek ten został przekazany do rozpoznania zgodnie z właściwością przez Burmistrza Miasta Trzebini. W ocenie Prezydenta Miasta Częstochowy, bezsprzecznie M. H. nie z własnej woli, a na podstawie orzeczenia sądowego został umieszczony w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym w Częstochowie, gdzie się uczył oraz odbywał terapię. Zatem nawet w sytuacji, gdy przebywa on na terenie Częstochowy od 2006r., nie oznacza, że posiada zamiar stałego pobytu w tym mieście, gdzie przebywał wykonując obowiązek szkolny. Wskazano, że o braku zamiaru pobytu M. H. na terenie Częstochowy świadczy okoliczność, że wnioskuje o skierowanie do domu pomocy społecznej w miejscowości Przytocko (powiat słupski), a nie w Częstochowie, gdzie obecnie przebywa. Zdaniem Prezydenta nie można Częstochowy uznać za miejsce zamieszkania M. H., bowiem nie przebywa on tu z zamiarem stałego pobytu, a jedynie w celu nauki i terapii. Podkreślono przy tym, że przed innymi organami administracyjnymi wskazywał on Trzebinię jako adres swojego zamieszkania. Wskazano ponadto, że do ukończenia 18 lat M. H. pozostawał pod opieką prawną. W okresie od 13 stycznia 2003 r. do 24 kwietnia 2008 r. jego opiekunem prawnym była A. G., zamieszkała, Myślachowice, ul. [...]. Następnie, w dniu 24 kwietnia 2008 r. jego opiekunem prawnym została ustanowiona D. K. – B., zamieszkała: Kuleje, ul. [...]. Zaznaczono, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jego opiekuna prawnego. Podsumowując Prezydent podał, że: - w okresie od 2002 r. do 13 stycznia 2003 r. M. H. zamieszkiwał w Chrzanowie (znajdował się pod opieką prawną rodziców zastępczych M. i K. G. zamieszkałych w Chrzanowie), - w okresie od 13 stycznia 2003 r. do 24 kwietnia 2008 r. M. H. zamieszkiwał w Myślachowicach, gm. Trzebina (w okresie sprawowania nad nim opieki przez A. G.), - w okresie od 24 kwietnia 2008 r. do 4 września 2017 r. (uzyskanie pełnoletności), M. H. zamieszkiwał w miejscowości Kuleje, gm. Wręczyca Wielka (w okresie sprawowania nad nim opieki przez D. K. – B.), - od 4 września 2017 r. M. H. przebywał czasowo w Częstochowie w celu kontynuowania nauki w Specjalnym Ośrodku Wychowawczym im. [...] w Częstochowie jednakże jako miejsce zamieszkania wskazywał Trzebinię. Wobec powyższego, Prezydent Miasta Częstochowa stoi na stanowisku, że to Burmistrz Miasta Trzebini jest organem właściwym do rozpoznania wniosku M. H. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie powstał spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Trzebini a Prezydentem Miasta Częstochowa, odnośnie wskazania organu właściwego w sprawie z wniosku M. H. z 23 kwietnia 2019 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Jak wynika z akt administracyjnych, M. H.ma orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jego matka została pozbawiona praw rodzicielskich, przebywał w rodzinach zastępczych, ostatnio do dnia 4 września 2017 r. (uzyskanie pełnoletności) jego opiekunem prawnym była D. K.-B., zam. w miejscowości Kuleje, gm. Wręczyca Wielka. Obecnie jest już pełnoletni (nie ma już więc zastosowania art.27 K.c.), ale nie ma rodziny, która mogłaby się nim zaopiekować. Takie ustalenia wynikają z dokumentacji niniejszej sprawy, m.in. z wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej z dnia 23 kwietnia 2019 r. oraz z wywiadu środowiskowego z dnia 6 maja 2019 r. Z wywiadu środowiskowego wynika ponadto, że od 15 lat M. H. nie ma kontaktu z rodziną. Obecnie nie jest ubezwłasnowolniony, zatem nie ma ustanowionego opiekuna prawnego. To natomiast oznacza, że jego miejsce zamieszkania należy ustalić w oparciu o przesłanki z art. 25 K.c. Przypomnieć należy, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przypomnieć w tym miejscu także należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 – dalej "u.p.s."), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Jak wynika z dokumentacji niniejszej sprawy, ostatnim miejscem zameldowania M. H. była Trzebinia. Jednak od roku 2006 przebywa w Specjalnym Ośrodku Wychowawczym im. [...] w Częstochowie, ul. [...]. Adres ten wnioskodawca podaje w wywiadzie środowiskowym z dnia 6 maja 2019 r., również taki adres widnieje w zaświadczeniu lekarskim z dnia 17 kwietnia 2019 r. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że jego pobyt pod powyższym adresem wiąże się z zamiarem stałego pobytu w Częstochowie. Obecność M. H. w w/w Ośrodku wiąże się bowiem ze stanem zdrowia psychicznego oraz potrzebą kształcenia i orzeczeniem sądu. Świadczy o tym także wola wnioskodawcy, odzwierciedlona we wniosku inicjującym postępowanie, w ramach którego doszło do sporu o właściwość. Wnosi on bowiem o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w Przytocku (powiat słupski), co wskazywać może na okoliczność, że nie planuje on wracać do Trzebini. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że jeżeli dana osoba (wnioskodawca) nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, a jest zameldowana na pobyt stały w domu rodzinnym, w którym, ze względu na długi okres czasu od opuszczenia tego domu, praktycznie nie ma możliwości zamieszkania tam, to musi być uznana za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. (tak orzekał NSA m.in. w postanowieniu z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OW 97/11). Wskazać w tym miejscu należy na definicję osoby bezdomnej zawartej w art. 6 pkt 8 u.p.s. Według tego przepisu, osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. okoliczności, że M. H. nie ma możliwości pomocy ze strony rodziny, jest zameldowany w mieszkaniu, do którego nie ma dostępu z powodu wieloletniego braku kontaktu z rodziną, natomiast pobytu w ośrodku w Częstochowie nie można uznać za miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c., uznać należało, że jest on osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Wobec tego – zgodnie z powołanym wyżej art. 102 ust. 2 u.p.s. – w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku M. H. o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej jest Burmistrz Miasta Trzebini będący organem gminy jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.