II GSK 3673/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 624/15 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. Z. na rzecz Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 624/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę J. Z. uchylił decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych, oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] lutego 2015 r. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że J. Z. (dalej: rolnik, strona lub skarżący) złożył do Biura Powiatowego ARiMR w M. wiosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowani (płatności ONW) na rok 2014. Wniosek został nadany za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 15 maja 2014 r., zaś wpłynął do organu w dniu 19 maja 2014 r. Organ stwierdził, że rolnik nie dostarczył lub nie podpisał załączników graficznych, w związku z czym 22 maja 2014 r. wezwał rolnika do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie brakujących załączników graficznych. W odpowiedzi na wezwanie organu strona uzupełniła stwierdzone braki formalne, składając w dniu 3 czerwca 2014 r. korektę do wniosku wraz z załącznikami graficznymi. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową pomniejszoną o 13 % z tytułu złożenia kompletnego wniosku po terminie, na podstawie art. 23 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L Nr 316, s. 65 ze zm., dalej rozporządzenie WE 1122/2009). Organ stwierdził, że w myśl tego przepisu, wniosek o przyznanie płatności może zostać złożony w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, jednak za każdy dzień roboczy opóźnienia stosowana jest redukcja w wysokości 1% kwoty płatności. W ocenie organu, wniosek o przyznanie płatności został złożony w dniu 3 czerwca 2014 r., a więc 13 dni roboczych po terminie składania wniosków. W odwołaniu od tej decyzji J. Z. podkreślił, że złożył wniosek z zachowaniem terminu, a uzupełnienie braków formalnych na wezwanie organu nie może być utożsamiane z wniesieniem poprawki z inicjatywy producenta. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia i wnioski organu I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że w rozpatrywanej sprawie braki wniosku zostały uzupełnione po upływie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności wskazanego w art. 18 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. 2102 poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), który to termin nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 tej ustawy). Termin ten obowiązuje w przypadku wniosków o przyznanie płatności ONW zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich" (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zmianami, dalej: rozporządzenie ONW). Organ odwoławczy przywołał także regulacje art. 23 rozporządzenia WE Nr 1122/2009, a konieczność wezwania do usunięcia braków formalnych wywiódł z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz.U. 2013 poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju), zgodnie z którym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 64 K.p.a. W zakresie, w jakim wniosek został uwzględniony organ odwoławczy podzielił ustalenia I instancji zaznaczając, że w tym względzie strona nie wniosła uwag i zastrzeżeń. J. Z.złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucił naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: kpa) w zw. z art. 23 rozporządzenie WE Nr 1122/2009 poprzez uznanie, że wniosek został złożony po terminie, podczas gdy w wyznaczonym terminie, to jest 3 czerwca 2014 r. na skutek wystosowania przez organ wezwania w dniu 22 maja 2014 r. uzupełnił w terminie braki. Zarzucił, że art. 23 rozporządzenia WE)\ Nr 1122/2009 nie powinien być w ogóle zastosowany, bowiem nie dotyczy sytuacji uzupełnienia wniosku, a dotyczy tylko złożenia wniosku po terminie. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji i art. 9 kpa poprzez nie informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na prawa i obowiązki oraz art. 11 kpa poprzez naruszenie zasady przekonywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji regulacji materialnoprawnych związanych ze składaniem poprawek do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników oraz instytucji uzupełniania braków formalnych podania (wniosku). W trybie art. 64 § 2 kpa wezwano o skarżącego 27 maja 2014 r. (termin doręczenia mu pisma z 22 maja 2014 r.) do uzupełnienia braków, zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków upływał z dniem 4 czerwca 2014 r. Skarżący uzupełnił braki przed tym terminem, to jest 3 czerwca 2014 r. W ocenie Sądu I instancji taka możliwość uzupełnienia braków została potwierdzona w orzecznictwie, wskazującym na art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nakazującym (z zastrzeżeniami) stosowanie przepisów kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 300/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA oraz powołanie w nim dalsze orzeczenia). Normatywną zmianę w tym zakresie wprowadziła dopiero ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551). Stosownie do treści jej art. 23 ust. 1 zdanie drugie wskazano, że przepisu art. 64 § 2 Kpa nie stosuje się. Zdaniem Sądu I instancji terminu uzupełnienia braków nie można ograniczać materialnoprawnym terminem przewidzianym w art. 23 rozporządzenia WE Nr 1122/2009. Zgodnie z art. 64 § 2 kpa konwalidacja wniosku następuje zatem z mocą prawną od chwili jego złożenia a nie uzupełnienia. W przeciwnym razie nie miałoby sensu wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków, gdyż skutki prawne uzupełnionego wniosku byłyby takie same, jak przy wniesieniu całkowicie nowego wniosku w tej dacie, w jakiej nastąpiło wyłącznie tylko uzupełnienie. Odstępstwo od podanej reguły musi wynikać wyraźnie z przepisu szczególnego. W żadnym razie nie stanowi go regulacja z art. 23 rozporządzenia WE Nr 1122/2009 dotycząca innej materii. W identycznych stanach faktycznych sprawy byłyby zatem różnie rozstrzygane i to w zależności od chwili doręczenia wezwania do uzupełnienia braków. Również względy konstytucyjne przemawiają przeciwko takiemu stanowisku organów (art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP). Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie wniósł skargę kasacyjną od omówionego wyroku WSA w Gliwicach z 3 lutego 2016 r. , zaskarżając go w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 ppsa, i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 23 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 64 § 2 kpa i w związku z art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia WE Nr 1122/2009 poprzez niewłaściwe jego zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż przepisy ustawy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mają zastosowanie w niniejszej sprawie, oraz że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają pierwszeństwo przed przepisami Unii Europejskiej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit cc ppsa w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia WE Nr 1122/2009 polegające na pominięciu zastosowania przedmiotowego przepisu, zgodnie z którym płatność objęta wnioskiem złożonym z opóźnieniem podlega zmniejszeniom; 3. naruszenie art. 91 ust. 3 konstytucji RP poprzez uznanie, iż w przypadku kolizji ustawy krajowej z przepisami Unii Europejskiej należy stosować ustawę krajową. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjna J. Z. reprezentowany przez adwokata wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazał m.in. na przepis ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie dotyczącej płatności ONW za 2014 r,, nie mógł zatem zostać naruszony. Jednak mimo tak wadliwie sformułowanej skargi kasacyjnej, ze wglądu na jej treść w pozostałej części, zasługiwała ona na uwzględnienie. Jednak z treści zarzutu 2 petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia można wywnioskować, że wnoszący skargę kasacyjną głównie kwestionuje niezastosowanie w tej sprawie art. 23 rozporządzenia WE Nr 1122/2009 jako mającego pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego. Nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z przepisu prawa krajowego (art. 64 § 2 kpa) wynika, że uzupełnienie w terminie wyznaczonym w wezwaniu braków wniosku złożonego przed upływem terminu do składania wniosku o płatność, o jakim mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, powoduje niemożność zmniejszenia płatności zgodnie z art. 23 ust, 2 braków rozporządzenia. W tym zakresie należy przyznać rację organowi. Nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa unijnego w sprawach dotyczących płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, obejmującego takie działania, jak: program rolnośrodowiskowy czy wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), mają pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (a więc w przepisach prawa unijnego), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 pojedyncze wnioski o płatności składa się w terminie ustalonym przez państwa członkowskie, lecz nie później niż 15 maja. Przepis art. 23 ust. 1 stanowi natomiast, że określone w akapicie pierwszym ustępu 1 tego artykułu skutki złożenia wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie odnoszą się również do dokumentów, umów oraz oświadczeń które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Z przepisu art. 23 ust. 1 rozporządzenia wynika zatem, że po dniu 15 maja nie jest dopuszczalne zarówno złożenie wniosku, jak i złożenie wymienionych tam "załączników", jeżeli stanowią one o kwalifikowalności wniosku do płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 23 ust. 1 określający skutki niezachowania terminu do złożenia wniosku i terminu do złożenia załączników stanowiących o kwalifikowalności do płatności wyłącza możliwość powołania się na art. 64 § 2 kpa, który pozwala na konwalidację wniosku od dnia jego złożenia, jeżeli braki wniosku zostały usunięte w trybie określonym w tym przepisie. Wynika to również z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym jeżeli to wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizacją międzynarodową (a taką jest Unia Europejska wraz z jej organami), prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Zastosowanie w tym zakresie art. 64 § 2 kpa sprawiłoby, że art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia stałby się bezprzedmiotowy. Jeżeli bowiem przyjąć, że wniosek złożony do 15 maja, a uzupełniony po tej dacie w trybie art. 64 § 2 kpa jest wnioskiem złożonym w terminie, to wskutek zastosowania art. 64 § 2 kpa w ogóle odpada możliwość uznania wniosku na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia WE nr 1122/2009 za złożony po terminie i w konsekwencji zmniejszenia płatności z tego powodu. Ta sankcja nie będzie mogła być również zastosowana wtedy, gdy uzupełnienie wniosku w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia WE nr 1122/2009 nastąpiło po terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 64 § 2 kpa, ponieważ wówczas, zgodnie z tym przepisem wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie wniosek o płatności został złożony, za pośrednictwem poczty, 15 maja. Na żądanie organu wnioskodawca uzupełnił wniosek 3 czerwca. Żądane uzupełnienia zostały złożone w terminie zakreślonym przez organ, ale po upływie terminu, o którym mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia WE nr 1122/2009. Niemniej jednak zawarta w art. 23 ust. 1 rozporządzenia WE nr 1122/2009 regulacja prawna dotycząca złożenia wniosku o płatności po wyznaczonym terminie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyłącza całkowicie zastosowania art. 64 § 2 kpa, o czym świadczy chociażby treść art. 21 tego rozporządzenia. Jednakże stwierdzenie, że w konkretnym przypadku art. 23 ust. 1 rozporządzenia nie ma zastosowania, a zatem że jest dopuszczalne uzupełnienie braków wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa wymagałoby dokładnego ustalenia, czy braki wniosku wskazane przez organ nie mieszczą się w dyspozycji art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Załączniki graficzne, które nie zostały dołączone pierwotnie do wniosku stanowią jednak o jego istocie i kwalifikowalności. Dlatego uzupełnienie wniosku o te załączniki, nawet jeśli następuje na skutek terminowego zastosowania się do wezwania organu do usunięcia braków, powoduje zastosowanie zmniejszenia płatności w sposób określony w art. 23 ust. 2 rozporządzenia WE 1122/2009. Należy więc stwierdzić, że Wojewódzki Sad Administracyjny naruszył przepisy prawa materialnego dokonując wadliwej wykładni art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, uznając że nie ma ona zastosowania w sytuacji, gdy rolnik składający wniosek o płatności ONW przed upływem wyznaczonego do składania wniosków terminu, uzupełni ten wniosek o wymagane załączniki graficzne w terminie do uzupełnianie braków wyznaczonym przez organ. Ponieważ sprawa został dostatecznie wyjaśniona w zakresie stanu faktycznego pozwalającego na stwierdzenie prawidłowości zaskarżonej decyzji organu, i w tym zakresie okoliczności faktyczne istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia nie są sporne, należało rozpoznać skargę i ją oddalić, bowiem nie zasługiwała ona na uwzględnienie. . Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając na rzecz organu kwotę 480 zł. Kwota ta obejmuje niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, poniesione przez organ, to jest wynagrodzenie radcy prawnego, reprezentującego organ na wcześniejszym etapie postępowania, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, a także udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym