I OSK 1325/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1753/16 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1753/16 oddalił skargę T. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania T. Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] maja 1974 r. nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej na terenie wsi D. przy ul. K.j, gm. Ł., oznaczonej jako działka ew. nr [...], o pow. 153 m2, stanowiącej własność T. Z. i T. Z.. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., a następnie z dnia [...] września 2013 r. T. Z. i T. Z. wystąpili do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] maja 1974 r. W odwołaniu od decyzji Wojewody T. Z. podniósł, że organ nie wyjaśnił jakiego rodzaju grunt rolny został wywłaszczony. Minister rozpatrując odwołanie wskazał, że mimo starań nie odnaleziono całości akt archiwalnych. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, pod budowę drogi W., co stanowi cel użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia potwierdził plan realizacyjny budowy drogi W. zatwierdzony z dniu [...] lutego 1972 r. nr [...] przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N.. W ocenie Ministra spełniony został również wymóg przeprowadzenia rokowań z art. 6 ustawy, lecz nie doprowadził do zawarcia umowy sprzedaży. Ze znajdującego się w aktach protokołu z rokowań przeprowadzonych z właścicielem nieruchomości w dniu [...] marca 1973 r. wynika, że właściciele nie wyrażają zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. W tej sytuacji zasadny był wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w W. z dnia [...] września 1973 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wobec tej nieruchomości, które zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] października 1973 r. W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Niemniej z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 1974 r. wynika, że rozprawa została wyznaczona na dzień 16 listopada 1973 r. o godz. 10 w lokalu Prezydium [...] w W.. W aktach sprawy brak jest informacji, że rozprawa się odbyła, to mimo tego należy przyjąć, że została przeprowadzona w wyznaczonym w dniu. Z powodu braku protokołu z rozprawy nie można ustalić jej przebiegu, ani faktu czy uczestniczyli w niej właściciele oraz biegły, który dokonał szacunku nieruchomości. Nie można też ustalić jakie wnioski zostały zgłoszone w trakcie rozprawy. W aktach sprawy znajdują się dwie opinie szacunkowe dotyczące wyceny nieruchomości, co oznacza, że biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Pierwszą opinię sporządził w dnu 14 kwietnia 1973 r. inż. A. R. - wojewódzki rzeczoznawca rolny Prezydium [...] w W., który wartość działki nr [...] o pow. 153 m2 oszacował na kwotę 122 zł, Organ wskazał, że kwota ta została obliczona nieprawidłowo, gdyż biegły zastosował do wyceny przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, które zostało uchylone z dniem 9 sierpnia 1972 r. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Drugą opinię sporządził w dniu [...] marca 1974 r. mgr inż. L. P. – rzeczoznawca w zakresie rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w W. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego i zaliczania powiatów do poszczególnych okręgów gospodarczych oraz zarządzenia Naczelnika Powiatu w N. nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowawczych za grunty rolne na terenie powiatu nowodworskiego. Organ wyjaśnił, że grunt podlegający wywłaszczeniu, zgodnie z rejestrem gruntów prowadzonym przez Powiatowe Biuro Geodezji Urządzeń Rolnych stanowił grunt rolny klasy VI. Odszkodowanie za grunty rolne zgodne z art. 8 ust. 1 ustawy, ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, zgodnie z ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipa 1972 r. Biegły na podstawie ww. aktów prawnych ustalił, że powiat N. zaliczony był do II grupy powiatów, a wieś D. do strefy ekonomicznej miejskiej, w której cena 1 ha gruntów wynosiła 7 000 zł. Stawka odszkodowania według zarządzenia Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] styczna 1974 r., gdy rolnictwo nie stanowiło wyłącznego źródła utrzymana wynosiła 7 000 zł x 5= 35 000 zł/ ha, czyli 3,50 zł/m2. Biegły wartość przedmiotowej nieruchomości oszacował na kwotę [...] zł (153 m2 x 3,50 zł/m2), co było zgodne z art. 8 ustawy, tym samym odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Organ dodał, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywało nowe zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] styczna 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, przy czym stawki nie uległy zmianie, zatem zamiana zarządzenia nie mała wpływu na wysokość odszkodowania przyznanego za wywłaszczony grunt. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że elaborat szacunkowy został sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a organ nie powołał w toku postępowania biegłego Minister stwierdził, że nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Minister wyjaśnił, iż z art. 22 ustawy wynika, że biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, natomiast powszechną praktyką było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Taka praktyka, mimo że sprzeczna z treścią przepisu, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Biegli byli bowiem niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, a wycena, tak jak w tej sprawie, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez ustaloną stawkę według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Odszkodowanie zostało przyznane w maksymalnej dopuszczonej przez przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wysokości. Kwestionowana decyzja Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] maja 1974 r. spełnia wymogi określone w art. 23 ustawy, zawiera bowiem ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. T. Z. powyższą decyzję zaskarżył do sądu wskazując, że organy nie wyjaśniły jak charakter miał grunt w dacie jego wywłaszczenia, budowlany, czy rolny, a wycena biegłego została wykonana na zlecenie inwestora. Wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1753/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo organ orzekający w sprawie uznał, że poddana kontroli decyzja Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] maja 1974 r., nr [...], nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 K.p.a. Do wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 153 m2, położonej we wsi D. przy ul. K., gm. Ł., stanowiącej współwłasność T. Z. i T. Z. doszło w zgodzie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94; dalej zwanej "ustawą"). Wywłaszczenia dokonano na cel publiczny – budowę drogi W., zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym w dniu [...] maja 1972 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N.. Prawidłowo organ uznał, że spełniony został warunek z art. 6 ust. 1 ustawy, bowiem w aktach znajduje się protokół z rokowań przeprowadzonych w dniu [...] marca 1973 r. z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, z którego wynika, że nie wyrażają oni zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. W takim przypadku uzasadniony był wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych z dnia [...] września 1973 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, do którego doszło zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 1973 r. Sąd wskazał, że art. 21 ustawy stanowił, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Protokół z rozprawy wprawdzie się nie zachował, ale z zawiadomienia z dnia [...] maja 1974 r. o wszczęciu rozprawy wynika, że termin rozprawy został wyznaczony na dzień [...] listopada 1973 r. Z analizy akt nie wynika, aby rozprawa się nie odbyła i że biegły nie brał w niej udziału, stąd też zarzut skargi co do braku udziału biegłego na rozprawie nie można uznać za zasadny. Z akt sprawy wynika, że zostały sporządzone dwie opinie szacunkowe dotyczące wyceny przedmiotowej nieruchomości przez dwóch rzeczoznawców majątkowych. Wyceny nieruchomości biegli dokonali w oparciu o dokumentację geodezyjną, w której nieruchomość skarżącego była ujawniona jako grunt R-VI. W tych warunkach zgodzić się należy z organem, że brak jest podstaw do uznania, że wywłaszczony grunt stanowił działkę budowlaną. Sąd wskazał, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że dokonanie wyceny wywłaszczonej nieruchomości przez biegłych na zlecenie inwestora, w tej sprawie na zlecenie Wojewódzkiego Zarządu Dróg Krajowych, stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednak naruszenia tego nie można oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik T. Z. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 i art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez ich błędną interpretację bądź niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] maja 1974 r. nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 K.p.a. w sytuacji gdy: a) w postępowaniu wywłaszczeniowym organ nie powołał biegłego, a wycena nieruchomości, będąca podstawą ustalenia odszkodowania, została sporządzona na zlecenie inwestora; b) decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera szczegółowego uzasadnienia odnośnie sposobu wyceny nieruchomości małż. Z., odnośnie przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczo-wywłaszczeniowej, a także odnośnie udziału biegłych w tej rozprawie, co prowadzi do wniosku, że ustalenie odszkodowania nastąpiło bez ich udziału; c) wywłaszczony grunt był budowlany (zabudowany częścią budynku mieszkalnego - schodami i werandą oraz ogrodzony), a odszkodowanie zostało ustalone jak za grunt rolny, co miało istotny wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania poprzez jego zaniżenie; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi T. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, przez ich błędną interpretację bądź niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Naczelnika Powiatu w N. z dnia [...] maja 1974 r. nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 w sytuacji gdy: w postępowaniu wywłaszczeniowym organ nie powołał biegłego, a wycena nieruchomości będąca podstawą ustalenia odszkodowania, została sporządzona na zlecenie inwestora, decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera też szczegółowego uzasadnienia odnośnie sposobu wyceny, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wskazanie konkretnego przepisu, który zostaje podniesiony w skardze kasacyjnej. Należało więc podać na gruncie art. 156 K.p.a., której przesłanki § 1 dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 156 K.p.a., tj. stwierdzenie nieważności dotyczy trybu nadzwyczajnego, a przesłanki jego stwierdzenia zostały wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 1-6) z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (p. Komentarz do K.p.a. B. Adamiak, J. Borkowski). Przesłanki negatywne wymienione są zaś w art. 156 § 2 K.p.a. Jako, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje wadliwości decyzji Naczelnika Powiatu w powiązaniu z konkretną przesłanką wyliczoną w art. 156 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny musi przyjąć na podstawie opisanych zarzutów skargi kasacyjnej, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2, tj. rażące naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy decyzja jest wydana wbrew oczywistym nakazom lub zakazom zawartym w danym przepisie, a nadto wywiera skutki, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Skutki jakie wywarła decyzja mogą dotyczyć całej sfery stosunków społecznych bądź ekonomicznych. Nie są też do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wyliczone braki w przeprowadzonym postępowaniu, dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do zarzutu dotyczącego zakwalifikowania gruntu jako rolny i wskazał, że organy oparły się w tej materii na rejestrze gruntów prowadzonym przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych. Sąd I instancji trafnie zauważył, że dokonanie wyceny wywłaszczonej działki o pow. 153 m2 przez biegłych na zlecenie inwestora stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Jednak naruszenia tego nie można oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Biegli powołani przez inwestora podobnie jak biegli wskazani przez organ dokonywali wyceny na podstawie zarządzeń Naczelników Powiatów, a od [...] stycznia 1974 r. zarządzenia Ministra Rolnictwa i nie ma żadnych dowodów aby wycena biegłego w niniejszej sprawie odbiegała od wyceny, którą mógł sporządzić biegły wyznaczony przez organ. Słusznie zauważył WSA w Warszawie, że wycena polegała na przemnożeniu powierzchni gruntu przez ustaloną stawkę według obowiązujących tabel w zależności od klasy i rodzaju gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w Warszawie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i nie dopuścił się błędów proceduralnych. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.