I OSK 2381/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3111/18 w sprawie ze skargi M. K. i E. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 07 marca 2019 r. sygn. IV SA/Wa 3111/18 oddalił skargę M. K. i E. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M. K. i E. K. Sądowi I instancji zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnego – dalej jako: p.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1) art. 136 ust. 1 w zw. z ust. 2 i ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze. zm. – dalej jako: "u.g.n.") poprzez uznanie, że przepis ten został właściwie zastosowany przez organ I i II instancji oraz poprzez uznanie za prawidłowe użycie wywłaszczonych "części działek" na cel inny niż cel oznaczony w decyzji o wywłaszczeniu. 2) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez uznanie, że przepis ten został właściwie zastosowany przez organ I i II Instancji, co przejawiło się brakiem uznania, że "części działek" są zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy upłynęło 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na "części działek". II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów lub fotografii, tj. dokumentów potwierdzających: kto jest właścicielem, posiadaczem lub użytkownikiem poszczególnych garaży na działce nr [...] i czy te garaże zostały wybudowane dla mieszkańców Osiedla, kiedy dokładnie zostały wybudowane sieci na działce [...], oraz że na działce nr [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji związanej z realizacją celu wywłaszczenia, pomimo istnienia odpowiednich dokumentów potwierdzających te okoliczności oraz pomimo znajdowania się tych dokumentów w posiadaniu organu I lub II instancji; oraz poprzez zamknięcie rozprawy przedwcześnie, podczas gdy Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, co skutkowało nieuwzględnieniem w uzasadnieniu wyroku pełnego stanu sprawy wyjaśniającego powyższe okoliczności. - art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy, w tym z dokumentacją fotograficzną ukazującą brak realizacji celu wywłaszczenia na "części działek" oraz inną dokumentacją, co świadczy o tym, że Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy, tj. dokumentacją potwierdzającą: kto jest właścicielem, posiadaczem użytkownikiem poszczególnych garaży na działce nr [...] i czy te garaże zostały wybudowane dla mieszkańców Osiedla; kiedy dokładnie zostały wybudowane sieci na działce [...]; oraz że na działce nr [...] nie wybudowano żadnych obiektów związanych z realizacją celu wywłaszczenia. - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak objęcia z urzędu przez Sąd Wojewódzki kontrolą decyzji II i I instancji oraz brak dostrzeżenia z urzędu, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 136 ust. 1 w zw. z ust 2 oraz art. 137 ust 1 pkt 2 u.g.n., ponieważ decyzje te zawierają wadliwą ocenę realizacji celu wywłaszczenia na całości nieruchomości poddanych wywłaszczeniu, który to cel nie został w pełni zrealizowany co do części działek. - art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie zakresem orzekania zaskarżonych decyzji wskazujących w sposób błędny, że cel wywłaszczenia nieruchomości został w całości zrealizowany, również w stosunku do części działek, podczas gdy w zakresie wymienionych części działek cel ten nie został zrealizowany, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy uzasadnienie wyroku nie zawierało omówienia fotografii znajdujących się w aktach sprawy i dokumentów potwierdzających: kto jest właścicielem, posiadaczem lub użytkownikiem poszczególnych garaży na działce nr [...] i czy te garaże zostały wybudowane dla mieszkańców osiedla, kiedy dokładnie zostały wybudowane sieci na działce [...], oraz że na działce nr [...] nie wybudowano żadnych budynków, obiektów lub infrastruktury służącej funkcjonowaniu osiedla. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w z w. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia, że zaskarżone decyzje są wadliwe i wydane z naruszeniem art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego, w przypadku, gdy organy obydwu instancji posiadały dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń w przedmiocie ustalenia realizacji celu wywłaszczenia w stosunku do całości nieruchomości oraz tego, że na części działek tego celu nie zrealizowano. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyrou i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 maja 2019 r. sygn. IV SA/Wa 3111/18 odrzucił skargę kasacyjną E. K. . Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wyraził zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela niejednokrotnie prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji danego osiedla i co zostało zrealizowane. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców, a zatem z tego powodu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości, by teren osiedlowy, pierwotnie przeznaczonym pod określone zagospodarowanie, został w przyszłości zagospodarowany w sposób odmienny, ale służący mieszkańcom osiedla (por. np. wyroki NSA z: 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13; 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12; 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14; 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 75/16, wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r. sygn. I OSK 1744/19). Z uwzględnieniem tego stanowiska, Sąd dokonał oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. I. Bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Wskazać trzeba, że przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdolności sprawy sądowoadministracyjnej do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w badanym przypadku nie miała miejsca. Dalej wskazać trzeba, że na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zaistniała potrzeba wyjaśnienia w sprawie istotnych wątpliwości. Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy. Argumentacja skargi kasacyjnej nawiązuje tymczasem i przypisuje w istocie określone znaczenie faktom, które nie mają znaczenia dla sprawy, tj. temu kto aktualnie jest właścicielem, posiadaczem, czy użytkownikiem garaży oraz kiedy zostały zrealizowane konkretne, wskazane w skardze inwestycje. Przeprowadzona przez ten Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji opierała się o akta sprawy i - jakkolwiek skarżący kasacyjnie się z nią nie zgadza - to miała ona charakter całościowy, kompletny. Nie można wobec powyższego podzielić zarzutów naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Bezzasadnie też Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie wyroku nie musi natomiast zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17). Bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Za bezzasadny uznać należało zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. bowiem prawidłowo Sąd I instancji ustalił, że w toku postępowania administracyjnego nie naruszono wymienionych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie standardom tym sprostały. Treść skargi kasacyjnej, a w szczególności zarzuty dotyczące naruszenia art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. prowadzą do wniosku, że skarżący kasacyjnie kwestionuje de facto odmienną od przyjmowanej przez niego, a zaakceptowaną przez Sąd I instancji ocenę materiału dowodowego. Tymczasem, skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca. Natomiast na podstawie samej skargi kasacyjnej nie sposób ustalić na czym polegać ma naruszenie art. 80 k.p.a. ani jaki miałoby mieć ono wpływ na wynik sprawy. Z opisanych przyczyn, trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że brak było podstaw do uwzględniania skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Stąd też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu nie mógł przynieść pożądanego rezultatu. II. Bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 - 3 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Przede wszystkim należy zaakcentować, że skarżący kasacyjnie usiłuje sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie - jak wskazuje w skardze kasacyjnej - domaga się zwrotu: części dz. nr [...] o pow.[...] ha; części dz. nr [...] o pow. [...] ha; części dz. nr [...] o pow.[...] ha wskazując, że wbrew błędnym ustaleniom organów, zaakceptowanym następnie przez Sąd Wojewódzki działki te we wskazanych częściach zostały przeznaczone na cel inny, niż cel wywłaszczenia. Skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy i prawidłowej ocenie organów, co do dowodów zebranych na poparcie tych ustaleń. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12; 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11; 30 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1661/18; 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1661/18, CBOSA, a także Komentarz do art. 174 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. Wyd. VII, LEX/el). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11, CBOSA). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości, czego w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie skutecznie nie uczynił. Ustalenia faktyczne kwestionowane w skardze, a następnie w skardze kasacyjnej nie zostały skutecznie podważone. Zebrany materiał jest kompletny. Skarżący kasacyjnie domaga się zwrotu części każdej z 3 działek, które powstały z jednej niegdyś wywłaszczonej działki. Jak wynika z udokumentowanych w aktach sprawy ustaleń, które nie zostały przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważone pas gruntu, którego zwrotu się on domaga, stanowi aktualnie integralną część osiedla, które powstało - zgodnie z celem wywłaszczenia. Analiza Planu zagospodarowania terenu inwestycji "[...]" wskazuje, że na obszarze objętym żądaniem wniosku skarżącego kasacyjnie nie przewidywano zwartej zabudowy. Zatem już w założeniu, sporny obszar tych działek obejmował powierzchnię jedynie w części przeznaczoną pod zabudowę. Z opisanych przyczyn, trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że brak było podstaw do uwzględniania skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Stąd też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu nie mógł przynieść pożądanego rezultatu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.