I OSK 234/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 374/16 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zwrotu bonifikaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 374/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zwrotu bonifikaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, pełnomocnik z urzędu ustanowiony na rzecz D. B. stwierdził, że skargę kasacyjną wnosi (cyt.): " Na zasadzie art. 173 §1, art. 175 §1, art. 176 pkt 2, 3, art. 177 §1 i art. 185 §1 ustawy z dnia 30.07.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) zwanej dalej ppsa oraz w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 w zw. z art. 1§1 prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 §1, §2 w zw. z art. 133 §1, art. 134 §1, art. 135 p.p.s.a. (...) i z uwagi na: naruszenie przepisów postępowania poprzez: a) uchylenie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od merytorycznego, wnikliwego rozpoznania sprawy i oceny kontrolowanej decyzji administracyjnej w sprawie D. B. jako podjętej z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i 8 kpa, b) nie uwzględnienie jako wiarygodnych, odpowiadających rzeczywistości i stanowiących podstawę dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oświadczeń D. B.. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono fragmenty z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz sformułowano w szczególności pogląd, że Sąd I instancji uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy wbrew wymogom art. 1§1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 §1 i 2 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem zarzutów skarżącej dotyczących zakwestionowania przez nią zasadności zobowiązania jej do zwrotu bonifikaty i braku dostatecznie wnikliwego rozpoznania jej wniosku przez organ, co stanowiło uchybienie wyczerpujące dyspozycję art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. ustanowiony z urzędu na rzecz skarżącej pełnomocnik wnosił o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego, wystawionego celem przedłożenia go w sądzie, a z którego wynikało, iż skarżąca przebywa na zwolnieniu lekarskim od dnia 22 sierpnia 2018 r. do dnia 7 grudnia 2018 r. – na okoliczność – jak podał – sytuacji życiowej D. B.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, a które okazały się nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga kasacyjna okazała się nie tylko niezasadna, ale nie została ona również prawidłowo – pod względem formalnym - skonstruowana. Wprawdzie bowiem jej autor twierdził, że zarzuty kasacyjne oparł na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ale poprzez fakt wskazania wśród nich na przepisy ustrojowe (art. 1 §1 ustawy – z dnia Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 §1 i 2 p.p.s.a.) należało uznać, że niniejsza skarga kasacyjna była także oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (obraza prawa materialnego). Ponadto podkreślić należy, iż skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595) a w związku z tym w skardze kasacyjnej należy wskazać nie tylko konkretny przepis prawa (w tym akt prawny, w którym on się znajduje wraz z datą oraz miejscem publikacji aktu ) naruszenia którego to przepisu – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji, ale i precyzyjnie wyjaśnić, na czym polegało – w ocenie jej autora - w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi. Sąd Kasacyjny nie może bowiem sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się. Powyższe dotyczy również zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.),które dodatkowo muszą mieć charakter istotny. Oznacza to, że w tym przypadku autor skargi kasacyjnej jest obowiązany wskazać nie tylko na konkretne naruszenie procedury, którego – jego zdaniem - dopuścił się sąd I instancji, ale i wyjaśnić, dlaczego, gdyby do tego uchybienia nie doszło, treść zaskarżonego wyroku byłaby zupełnie odmienna od istniejącej. Tych wymogów nie spełnia w istocie rzeczy przedmiotowa skarga kasacyjna. Nie tylko nie wskazano w niej daty ani miejsca publikacji ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ale przede wszystkim całość zarzutów określono w formie tzw. "zbitki" szeregu przepisów nie precyzując przy tym, na czym miało polegać naruszenie każdego z nich z osobna. Tak ogólne sformułowanie zarzutów kasacyjnych (bo uzasadnienie skargi kasacyjnej też tej kwestii w zasadzie nie wyjaśnia), uzasadnia również i ogólne odniesienie się do nich przez Sąd. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Nietrafnie zarzucono również Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem ustalenia faktyczne, które poczynił Sąd I instancji opierały się na materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Wynikało z nich, że Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. (która stała się ostateczna w dniu 1 sierpnia 2014 r.), zobowiązał D. B. do zapłaty kwoty [...] zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej skarżącej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w O., dokonanego decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Opłata z tytułu przekształcenia praw została bowiem ustalona na kwotę w wysokości [...] zł, a bonifikata od tej opłaty wynosiła sumę [...] zł. Sąd Wojewódzki wskazał również na fakt, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w Ostrołęce z dnia 1 marca 2013 r. (sygn. akt I Ns 204/11), dokonany został podział majątku wspólnego skarżącej i jej byłego męża a w wyniku tego podziału skarżąca otrzymała na wyłączną własność zabudowaną nieruchomość, której dotyczyła decyzja przekształceniowa. Zasądzona od - tytułem spłaty na rzecz byłego męża – została tylko kwota [...] zł. W związku z tym D. B. zbyła w/w nieruchomość (akt notarialny z dnia 25 kwietnia 2014 r.), ale ze względu na fakt, że zbycie to nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia w/w przekształcenia praw, została ona zobowiązana do zwrotu kwoty stanowiącej wcześniej udzieloną bonifikatę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, iż Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., zmienioną decyzją z [...] sierpnia 2015 r. umorzył skarżącej (na jej poprzedni wniosek) kwotę [...] zł z kwoty [...] oraz rozłożył pozostałą po umorzeniu kwotę [...] zł na 25 rat. Umorzono więc blisko połowę należności z tytułu bonifikaty. Tym niemniej D. B. kolejnym wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2015 r. po raz drugi wystąpiła o zwolnienie jej z obowiązku zwrotu pozostałej kwoty bonifikaty w wysokości [...] zł, powołując się na trudną sytuację materialną. Wniosek ten nie został jednak uwzględniony (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]lutego 2016 r. nr [...]). Kontrolując zaś legalność powyższych decyzji, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie kwestionuje trudności sytuacji materialnej strony, ale nie może pominąć faktu, że zbywając zabudowaną nieruchomość w O., strona uzyskała znaczną korzyść materialną a (cyt.): "wiedząc o tym, że zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od decyzji przekształcającej skutkować będzie zobowiązaniem do zwrotu kwoty bonifikaty udzielonej z tytułu przekształcenia winna była na ten cel przeznaczyć środki pieniężne uzyskane ze sprzedaży nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2015 r. o umorzeniu kwoty [...] zł organ przytacza treść wniosku o umorzenie, w którym Skarżąca podała, że nieruchomość sprzedała za kwotę [...] zł, z której to kwoty spłaciła byłego męża w kwocie [...] zł. Tak więc pozostała ze sprzedaży nieruchomości kwota [...] zł pozwala na uiszczenie pozostałej, po wcześniejszym umorzeniu przez organ części bonifikaty, kwoty [...] zł, która w dodatku została rozłożona do spłaty na 25 rat miesięcznych. Skarżąca powołuje się tylko na to, że jej źródłem utrzymania pozostają nieregularnie płacone alimenty [...] zł miesięcznie oraz, że ma na utrzymaniu studiującego syna. Natomiast w ogóle pomija to, że ze sprzedaży nieruchomości, z którą związany jest obowiązek zwrotu bonifikaty, uzyskała sumę pieniędzy, która pozwala na zwrot tej bonifikaty w wysokości [...] zł." Nadto Sąd I instancji podkreślił również, że organ, uwzględniając aktualną sytuację skarżącej, wcześniejszą decyzją częściowo umorzył jej część należności a pozostałą do zapłacenia kwotę – rozłożył na 25 rat. Z tych powodów Sąd Wojewódzki uznał, że stanowisko organu, sprowadzające się do poglądu, iż umorzenie należności w całości nie było w tym przypadku uzasadnione ani ważnym interesem skarżącej, ani ważnym interesem publicznym, było - w okolicznościach niniejszej sprawy - w pełni uzasadnione. Końcowo przy tym, Sąd I instancji także stwierdził, iż kwestionowanie przez skarżącą w niniejszym postępowaniu wysokości bonifikaty podlegającej zwrotowi, jak i sposób jej wyliczenia nie podlegały badaniu Sądu, gdyż wysokość tej bonifikaty, wynikała z innej decyzji ostatecznej (decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2014 r.). Jak z powyższego zatem wynikało Sąd Wojewódzki – wbrew stanowisku skarżącej – wszechstronnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wyjaśnił sprawę a niezastosowanie w tym przypadku art. 135 p.p.s.a. było następstwem oparcia zaskarżonego wyroku na podstawie przewidzianej art. 151 p.p.s.a. (oddalenie skargi). Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji, nieuwzględniając wyżej opisanego wniosku dowodowego, ze względu na jego zbędność (zwolnienie lekarskie obejmowało bowiem okres czasu po wydaniu zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku).