II SAB/Kr 191/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi N. P. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 grudnia 2019 r. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Miasta [...] dopuścił się bezczynności; zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 6 grudnia 2019 r. w zakresie udostępnienia sprawozdań Komisji do spraw udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przez wydanie aktu lub dokonanie czynności w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Dyrektorowi Zarządu Dróg Miasta [...] grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych. UZASADNIENIE N. P. wniosła w dniu 21 lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej w pismach z dnia 17 października 2019 r., z dnia 6 grudnia 2019 r. oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. Stosownie do art.57 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2325 t.j.), jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Niniejsza sprawa dotyczy drugiego wniosku z dnia 6 grudnia 2019 r. N. P. domagała się zobowiązania Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie przedłożonych akt administracyjnych Sąd ustalił, że w piśmie z dnia 6 grudnia 2019 r. skarżąca zawarła polemikę ze stanowiskiem organu w sprawie z jej poprzedniego wniosku z dnia z dnia 17 października 2019 r. oraz domagała się udostępnienia następujących dalszych informacji: 1) "gotowych kopii rocznych sprawozdań działającej przy Dyrektorze ZDMK ( Zarząd Dróg Miasta K.) komisji rozpatrującej wnioski o udzielenie ulg" (Komisja do spraw udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny) za ostatnie 6 lat, czyli od momentu powstania Komisji; 2) "czy udostępniona mi kopia tj. protokół z dnia 04.10.2018 r. jest niepełna i jest tylko skrótem protokołu, czy jest to wersja protokołu pełna ostateczna"; 3) "jeśli przesłana kopia protokołu z 04.10.2018 r. jest niepełna i jest tylko skrótem protokołu to (...) wnioskuję o przesłanie mi pełnego p rotokołu z posiedzenia komisji z dnia 4 października 2018 r., z dostępnymi wszelkimi dokumentami, m.in. o informację o głosowaniu członków komisji nad poszczególnymi wnioskami, wraz z ich uzasadnieniem"; 4) przesłanie kopii protokołu z dnia 4 października 2019 r. z czytelnymi pieczęciami; 5) przesłanie kopii zarządzenia Prezydenta [...] [...] lub podanie dokładnych informacji przez kogo zostało opublikowane, wraz z podaną datą jego publikacji; 6) udzielenie obszernych wyjaśnień odnośnie do przesłanej wnioskodawczyni odpowiedzi, że "ZDMK (Zarząd Dróg Miasta K.) obecnie proceduje zarządzenie, które dostosowane jest do obecnych zmian personalnych". Pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K. poinformował skarżącą, że: - "odnośnie udostępnionego protokołu z dnia 04.10.2018 r, iż po każdej komisji ds. ulg sporządzany jest protokół potwierdzający udzielenie ulgi (rozłożenie na raty lub umorzenie) bądź odmowę udzielenia ulgi. Protokół ten jest każdorazowo podpisywany przez komisję oraz zatwierdzany przez Dyrektora Naczelnego. Ten protokół został do Pani wysłany." - "odnośnie przesłania Pani po raz kolejny kopii protokołu z uwagi na nieczytelne pieczątki, iż w nagłówku protokołu został wskazany skład osobowy komisji i te same osoby podpisane są pod dokumentem.(...) Zarząd Dróg Miasta K. nie ma możliwości technicznej wykonania lepszej jakościowo kopii zanonimizowanego dokumentu". - przesłano w załączeniu Zarządzenie Nr [...] Dyrektora ZDMK; - odnośnie do wniosku o udzielenie obszernych wyjaśnień w sprawie obecnie procedowanego zarządzenia, Dyrektor ZDMK, że projekt nie stanowi informacji publicznej; - "odnośnie pozostałej części wniosku (...), że z uwagi na konieczność pozyskania informacji odpowiedź nie może zostać udzielona w terminie przewidzianym w art.13 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i będzie udzielona nie później niż do dnia 6 lutego 2020 r. Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. podał skarżącej link Biuletynu Informacji Publicznej Zarządu Dróg Miasta K., pod którym zamieszczone są wykazy udzielonej pomocy, w tym również wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia. Pismem z dnia 9 marca 2020 r. Dyrektor ZDMK poinformował skarżącą, że wskazana przez nią w piśmie z dnia 21 lutego 2020 r. awaria BIP została usunięta oraz że na dzień dzisiejszy opublikowane są wykazy pomocy za lata 2011-2019. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej – DZ.U.2019/1429)), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo wydanie decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Termin do załatwienia sprawy, stosownie do przepisu art. 13 ust 1 ustawy wynosi, – co do zasadny – maksymalnie 14 dni. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Zgodnie z tymi przepisami za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h u.d.i.p.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Wobec tego informacja o zastosowaniu ulg i umorzeń w należnościach jednostki samorządu terytorialnego jest informacją publiczną. Z kolei katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, wymienia przepis art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych, a żądana informacja miała charakter informacji publicznej. Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Dlatego też skargę należy uznać za dopuszczalną. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429 t.j. – dalej: u.d.i.p.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia konkretnej informacji, nie podejmuje we wskazanym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej terminie właściwych czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bądź że żądanej informacji publicznej nie posiada lub nie udziela informacji, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ w dacie wniesienia przez N. P. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 21 lutego 2020 r. pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądanej pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. w zakresie przesłania "gotowych kopii rocznych sprawozdań działającej przy Dyrektorze ZDMK komisji rozpatrującej wnioski o udzielenie ulg za ostatnie 6 lat, czyli od momentu powstania Komisji". Na pozostałe pytania informacja została udzielona pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. Podkreślenia wymaga, że z przesłanego skarżącej przy piśmie z dnia 20 grudnia 2019 r. Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. wynika, że Przewodniczący Komisji przekłada Dyrektorowi ZIKiT co pół roku sprawozdania z prac Komisji, w tym z poczynionych ustaleń i podjętych czynności. Sprawozdanie sporządzane jest każdorazowo do dnia 31 lipca i do dnia 31 stycznia danego roku. Udzielając skarżącej odpowiedzi Dyrektor ZDMK nie wskazał, dlaczego sprawozdań tych nie udostępnił. Fakt poinformowania (zresztą dopiero po 2 miesiącach) skarżącej o miejscu publicznego udostępnienia wykazów osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia nie mógł spowodować, że organ przestał być bezczynny. Nie takiej bowiem informacji domagała się skarżąca. Nadto, udostępniona informacja dotyczy jedynie należności w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł. Zgodnie z art.13 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Dyrektor ZDMK w piśmie z dnia 20 grudnia 2019 r. skierowanym do skarżącej podał jedynie, że "z uwagi na konieczność pozyskania informacji odpowiedź nie może zostać udzielona w terminie przewidzianym w art.13 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i będzie udzielona nie później niż do dnia 6 lutego 2020 r." Nie wyjaśnia to powodów nieudostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Tym bardziej, że w dniu 6 lutego 2020 r. ograniczył się jedynie do podania skarżącej wyżej opisanego linku. Tymczasem, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.) już od 24 września 2009 r . na jednostkach samorządu terytorialnego ciążył obowiązek publikowania wykazu osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym udzielono pomocy publicznej i obowiązek ten był od wielu lat realizowany. W niniejszej sprawie podejmowane przez organ działania nie odpowiadają żadnej z form załatwienia sprawy przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Skoro zatem żądanie zawarte we wniosku z dnia 6 grudnia 2019 r. o udostępnienia "gotowych kopii rocznych sprawozdań działającej przy Dyrektorze ZDMK komisji rozpatrującej wnioski o udzielenie ulg" za ostatnie 6 lat, czyli od momentu powstania Komisji nie zostało do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd załatwione w sposób przewidziany w u.d.i.p, zasadnym jest uznanie, że organ dopuścił się bezczynności. Dalszą konsekwencją jest zobowiązanie Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku. W przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej sąd jest jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że bezczynność w przedmiocie udostępniania informacji publicznej należy ocenić jako rażące naruszenie prawa m.in. wtedy, gdy adresat wniosku przewleka ustosunkowanie się do wniosku (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 25 czerwca 2014 r., II SAB/Gd 66/14, LEXnr 1456486), jak również gdy stan bezczynności jest oczywisty, widoczny nawet przy wstępnej ocenie akt sprawy (zob. wyrok WSA w Lublinie z 6 maja 2014 r., II SAB/Lu 104/14, LEX nr 1468039). Zdaniem Sądu, całokształt opisanych okoliczności niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie III wyroku. Nie było żadnych przeszkód, by udzielona informacja (której skarżąca zresztą nie żądała - wskazanie linku do strony BIP) została przesłana skarżącej bez zbędnej zwłoki po złożeniu wniosku, a nie dopiero w dniu 6 lutego 2020 r. (strona nie działała) i w dniu 9 marca 2020 r. (już po wniesieniu skargi). Do dnia wydania wyroku w dniu 16 grudnia 2020 r. nie wpłynęła do Sądu informacja o udostępnieniu żądanej przez skarżącą informacji. Z kolei rozważając wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) należy wskazać, że zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście wymierzenie grzywny w kwocie 200 zł sąd uznał za adekwatne i wystarczające dla zdyscyplinowania organu. Kwalifikowana postać zaniedbań organu musiała spotkać się z sankcją finansową, co winno wykluczyć podobne postępowanie organu w przyszłości.