I OSK 4239/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 418/18 o odrzuceniu skargi F. z siedzibą w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę F. z siedzibą w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej. Sąd I instancji uznał, że przedmiot skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), kategorii aktów i czynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Odwołując się do treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2030 ze zm., dalej u.n.p.p.) oraz art. 13, art. 15 ust. 2a, 2h i ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r., poz. 450 ze zm., dalej u.d.p.p.w.), WSA wskazał, że sprawa nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera bowiem przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wskazana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że wątpliwe pozostaje, czy rozstrzygnięcie wskazanego konkursu nastąpiło w formie wskazanego przez stronę zarządzenia Prezydenta L. z dnia 9 grudnia 2015 r. Jedynym bowiem dokumentem sygnowanym powyższą datą jest ogłoszenie wyników konkursu, którego dokonała jednak komisja konkursowa, a nie prezydent miasta. Nie był to zatem akt organu jednostki samorządu terytorialnego, a tylko taki akt – zgodnie z art. 3 pkt 2 pkt 6 P.p.s.a. – podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła F. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez niezastosowanie przepisów ustawowych (samorządowych) w związku z prawem zasadniczym art. 45 ust. 1 i art. 78 ust. 2 Konstytucji RP; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 P.p.s.a., a także art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co czyni rozstrzygnięcie arbitralnym i dowolnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pierwszoplanowe znaczenie dla rozstrzygnięcia dopuszczalności skargi ma kwalifikacja zaskarżonego rozstrzygnięcia otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej na gruncie art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i w związku z prawem zasadniczym art. 45 ust. 1 i art. 78 ust. 2 Konstytucji RP. Po pierwsze wskazano, że Sąd ma obowiązek orzekać na podstawie ustaw, a nie naśladować poprzednie orzeczenia, w tym ma obowiązek bezpośredniego stosowania Konstytucji, właściwej ustawy samorządowej, a przynajmniej wykładni przepisów w zgodzie z Konstytucją. Tego Sąd w niniejszej sprawie w ogóle nie uczynił. Po drugie, "przedmiotowy zakres sprawy sądowoadministracyjnej" w ogóle nie został rozpoznany z pozycji "art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.", jak i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (lub art. 87 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), w sytuacji gdy te ostatnie przepisy prawa materialnego traktuje się jako lex specialis względem art. 3 P.p.s.a. Po trzecie, zawężająca wykładnia pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" nie uwzględnia konstytucyjnego standardu prawa do sądu, na co zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny w pkt 6 uzasadnienia postanowienia z 23 maja 2018 r., SK 22/17. W uchwale NSA z 6 listopada 2000 r. (OPS 11/00) oraz w postanowieniu SN z 24 września 1997 r. (III RN 41/97) wskazano, że powstające w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu. Podniesiono również, że zaskarżone postanowienie nie zawiera żadnego wyjaśnienia podstawy prawnej, co narusza art. 141 § 4 P.p.s.a., a przez to czyni rozstrzygnięcie arbitralnym i dowolnym. Wyjaśnieniem podstawy prawnej nie jest jedynie wskazanie na właściwy przepis, ale konieczne jest przedstawienie jego wykładni. Zaskarżone postanowienie nie prezentuje żadnej definicji pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada tym wymaganiom. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie ograniczył się bowiem jedynie do wymienienia zaskarżonych przepisów. Nigdzie natomiast nie wskazał czy zarzuca naruszenie prawa materialnego czy też przepisów postępowania. Nie wyjaśnił również czy wskazane przepisy zostały naruszone przez ich błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie (czego wymaga art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) bądź dlaczego ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (czego wymaga z kolei art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Tym niemniej, nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez niezastosowanie przepisów ustawowych (samorządowych) w związku z prawem zasadniczym art. 45 ust. 1 i art. 78 ust. 2 Konstytucji RP, jest bezzasadny. W pierwszej kolejności podnieść należy, że skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie "art. 3 § 2 pkt 6" nie wskazał o jaki akt prawny chodzi. Niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że chodzi o art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Granice dopuszczalności skargi na akty organów gminy wyznacza art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), stanowiąc, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Tak też zakres przedmiotowy zaskarżalności aktów organów samorządu terytorialnego wyznacza art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej". Skarżąca Fundacja określiła przedmiot skargi jako zarządzenie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w L. Sąd I instancji stwierdził jednak, że jedynym dokumentem opatrzonym tą datą jest ogłoszenie wyników konkursu, którego dokonała komisja konkursowa, a nie prezydent miasta. To ustalenie Sądu I instancji nie zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane, dlatego jest ono wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozważając dopuszczalność skargi w kontekście art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w tak ustalonym stanie faktycznym, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przedmiot skargi nie mieści się w zakresie określonym tym przepisem. Komisji Konkursowej powołanej zarządzeniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2015 r. nie przysługuje bowiem status organu jednostki samorządu terytorialnego. Jest to organ pomocniczy (opiniodawczy) względem organu samorządu terytorialnego ogłaszającego otwarty konkurs ofert, co wynika z art. 15 ust. 2a ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Skoro zaś przepisy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. przewidują zaskarżalność do sądu administracyjnego określonych aktów, z tym zastrzeżeniem, że akty te pochodzą od organów samorządu terytorialnego - to działań Komisji Konkursowej polegających na ogłoszeniu wyników otwartego konkursu ofert, do tej kategorii zaliczyć nie można. Zauważyć należy także, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano dokonanej w zaskarżonym postanowieniu wykładni przepisów art. 11 ust. 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej oraz art. 13, art. 15 ust. 2a, 2h i ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która doprowadziła Sąd I instancji do konkluzji, że rozstrzygnięcie konkursu ofert na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Samoistny w tym aspekcie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wskazujący na zawężającą wykładnię pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" także i z tego względu nie mógł więc okazać się skuteczny. Sądowi I instancji nie można również skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 P.p.s.a., a także art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku (postanowienia) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną jego ocenę w toku kontroli instancyjnej. Podkreślić należy, że badaniem Sądu I instancji objęta była jedynie dopuszczalność skargi i Sąd wyjaśnił przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.