I GSK 1758/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt III SA/Po 418/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz M. M. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 418/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę M. M. i uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie na rok 2016 oraz orzekł o kosztach postępowania (art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a.). W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że realizacja przez producenta rolnego uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę premii zalesieniowej i pielęgnacyjnej w danym roku, zdeterminowana jest uprzednim przyznaniem w formie decyzji i wypłatą płatności podstawowej, tj. płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz w przypadku producenta rolnego, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem lub ich części, spełnieniem określonych w ww. przepisach warunków. Skarżący wniosek o przyznanie płatności, o którym mowa w § 11 ust. 4 w związku z ust. 1 - 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929, ze zm., dalej: rozporządzenie) oraz wniosek o wypłatę płatności na zalesianie złożył 22 lipca 2016 r., skutecznie przejmując, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, zobowiązanie realizowane dotychczas przez J. K., wynikające z decyzji z [...] maja 2008 r. na powierzchni 25,20 ha. Jak wynika z § 10 ust. 5 rozporządzenia do wniosku o wypłatę premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej stosuje się odpowiednio przepis § 6 ust. 3, zgodnie z którym wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku. Sąd wskazał, że różnica między wnioskiem o przyznanie płatności, a wnioskiem o wypłatę premii ma wpływ na rozróżnienie charakteru terminów z § 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia. Złożenie wniosku, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia nie wszczyna odrębnego postępowania administracyjnego, w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym, nie wymaga wydania odrębnej decyzji. W związku z powyższym w odniesieniu do kwestii wykładni oraz zakresu zastosowania do wniosku o wypłatę premii zalesieniowej i premii pielęgnacyjnej, przepisu § 6 ust. 3, Sąd stwierdził, że odpowiednie jego stosowanie, o którym mowa w odsyłającym przepisie § 10 ust. 5, rozumieć należy w sposób, który nie może pomijać regulacji zawartej w § 10 ust. 4 i wskazanych konsekwencji jego obowiązywania. W ocenie Sądu w powołanych przepisach rozporządzenia nie wskazano, jako podstawy odmowy wypłaty płatności na zalesianie, opóźnienia w złożeniu wniosku o wypłatę premii. Przyznane producentowi płatności mogą być wstrzymane bądź też może zaistnieć obowiązek zwrotu premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, albo jej zmniejszenia, ale tylko w przypadkach wymienionych w § 13 i § 13a rozporządzenia. Zdaniem Sądu, termin określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia, który odpowiednio należy stosować w przypadku wniosku składanego na podstawie § 10 ust. 4, należy uznać za termin mający na celu zmotywowanie producenta rolnego do składania wniosków o wypłatę płatności w kolejnych latach po jej przyznaniu, zapewniając sprawny przebieg określonych działań również po stronie organu, z uwagi na to, że premie te są wypłacane w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności. Jego niezachowanie nie powoduje ujemnych konsekwencji procesowych, w szczególności, nie powoduje utraty prawa lub możności dokonania czynności w postępowaniu przed organem. Skoro nie jest sporne w sprawie, że ostateczną decyzją z [...] maja 2008 r., producentowi rolnemu została przyznana płatność na zalesianie, jak również, że płatność ta została wypłacona, to w ocenie Sądu ziściły się przesłanki ku temu, aby na wniosek producenta rolnego, o którym mowa w ust. 4 § 10 rozporządzenia, dokonać wypłaty premii zalesieniowej oraz premii pielęgnacyjnej. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia przez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że termin na złożenie przez stronę wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych należy traktować co najwyżej jako termin instrukcyjny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna skutkować uznaniem tego terminu za materialny, a w konsekwencji wniosek o wypłatę złożony przez skarżącego w 2016 r., z uwagi na przekroczenie terminu 15 lipca 2016 r. nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Organ wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia i przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych należy traktować jako termin instrukcyjny, a nie jako termin materialny. Przystępując do jego rozpoznania wypada wskazać, że problem charakteru prawnego terminu do złożenia wniosku o wypłatę premii na zalesianie gruntów rolnych był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z: 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1173/11, 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 419/17, 18 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1134/18, czy z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt 1316/18). Według dominującego poglądu przyjmuje się, że termin wynikający z § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia nie jest terminem ani materialnym, ani procesowym, lecz terminem instrukcyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę przychyla się do tego poglądu. Termin materialny jest to termin, z którym związane są skutki prawne w płaszczyźnie prawa materialnego, a więc w zakresie praw i obowiązków podmiotów stosunków prawnych. Z kolei termin procesowy jest terminem do dokonania czynności procesowej przez uczestników postępowania administracyjnego bądź sądowego. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym i braku możliwości jego przywrócenia, natomiast uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (z możliwością jego przywrócenia). Natomiast termin zwykły (zwany też instrukcyjnym, porządkowym) jest z reguły terminem wyznaczonym. Uchybienie temu terminowi nie powoduje żadnych negatywnych konsekwencji, co najwyżej może wydłużyć czas postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny analizując § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia doszedł do wniosku, że upływ terminu tak określonego nie skutkuje wygaśnięciem prawa przyznanego wcześniejszą decyzją, a więc nie jest terminem materialnym. Nie jest też terminem prawa procesowego, gdyż złożenie wniosku o wypłatę płatności nie wszczyna postępowania administracyjnego, którego zwieńczeniem byłoby wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, jak i nie wyznacza granic czasowych dla dokonania czynności procesowej w toku postępowania administracyjnego. Wobec tego jest to termin instrukcyjny, wyznaczony na podstawie normy prawnej dla celów ubiegania się o wypłatę w kolejnych latach płatności premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej i który nie wywołuje – co do zasady – bezpośrednio dla wnioskodawcy negatywnych skutków prawnych materialnych czy procesowych. Terminy określone w § 6 ust. 3 i w § 10 ust. 5 rozporządzenia odnoszą się do innych etapów realizacji pomocy. Termin określony w § 10 ust. 5 rozporządzenia dotyczy premii pielęgnacyjnej, bądź zalesieniowej wypłacanych w kolejnych latach po przyznaniu pierwszej płatności, a więc jest związany z procedurą wypłaty środków przyznanej wcześniej producentowi rolnemu pomocy, natomiast termin określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia dotyczy wniosku o przyznanie tej pomocy (płatności na zalesianie), a więc jest związany z powstaniem oraz treścią prawa i należy go uznać za termin prawa materialnego. W wyroku z 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1173/11, NSA wyraził pogląd, że: "uprawnienie do żądania wypłaty wieloletnich premii, zalesieniowej i pielęgnacyjnej ma charakter wtórny w stosunku do płatności na zalesianie gruntów rolnych, stanowiąc konsekwencje przyznania w formie decyzji i następnie wypłaty płatności podstawowej - tj. płatności na zalesianie gruntów." Stąd odesłania w ust. 5 § 10 rozporządzenia do odpowiedniego stosowania § 6 ust. 3 rozporządzenia nie należy odczytywać jako nakaz stosowania tego przepisu wprost ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Zastosowanie § 6 ust. 3 rozporządzenia ma być odpowiednie, a więc powinno uwzględniać odrębności, jakimi cechuje się wniosek o wypłatę premii na zalesianie składany w kolejnych latach, w ramach przyznanej wcześniej pomocy na zalesianie. Odpowiednie stosowanie przepisu nie oznacza bowiem, że przepis ten należy stosować wprost, a w związku z tym, że termin określony w § 10 ust. 5 rozporządzenia ma ten sam charakter prawny. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).