II OSK 2515/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 863/16 w sprawie ze skargi N. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 863/16 oddalił skargę N. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2018 r., nr. [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) N. G., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: a. art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49b ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegającą na przyjęciu, że zgłoszenia wymaga również remont ogrodzenia, które istniało już wcześniej, co skutkowało wdrożeniem postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego, a w konsekwencji wydaniem decyzji nakazującej inwestorce rozbiórkę ogrodzenia działki o nr geod. [...]6 położonej w R. przy ul. W., b. art. 65 k.c., poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie przez Sąd właściwej wykładni oświadczeń woli stron Ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w R. w sprawie o sygn. akt I C [...] z dnia [...] lutego 1996 r. skutkującej błędnym przyjęciem, że strony tej ugody, postanowiły w niej, że sama brama bez zamontowanej furtki będzie miała szerokość 3,5 m, podczas gdy z jej treści, zgodnego zamiaru stron i jej celu wynika, że brama ta będzie miała w sobie zamontowaną furtkę, a łączna szerokość bramy wraz z furtką wyniesie 3,5 m. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono czy w czerwcu 2012 roku działka nr [...]6 stanowiła już pas drogowy drogi publicznej, z jakich powodów Kancelaria Urzędu Miasta R. "nie odnotowała wpływu pisma Pani N. G. z dnia 1 czerwca 2012 r." zawiadamiającego o odbudowie spornego ogrodzenia, dlaczego PINB nie rozpoznał, zgłoszonego w piśmie inwestorki datowanym na 2 lutego 2016 r., wniosku o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], co wykazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonał właściwej kontroli legalności działalności organów nadzoru budowlanego, pomimo, że zebrany przez te organy materiał dowodowy okazał się niewystarczający do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia działki o nr geod. [...]6 położonej w R. przy ul. W. b. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wniosku dowodowego skarżącej, w sytuacji, gdy jego przeprowadzenie było niezbędne dla wyjaśnienia istniejących w niniejszej sprawie istotnych wątpliwości i nie wiązałoby się z nadmiernym przedłużeniem postępowania, a w efekcie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie, na podstawie art. 176 p.p.s.a w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzji organów obu instancji, jednocześnie w oparciu o art. 368 § 1 pkt 4 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dowodu uzupełniającego poprzez: a) zwrócenie się przez NSA do Urzędu Miasta R. Wydziału Urbanistyki i Architektury, na adres: pl. J., [...] R. o udzielenie informacji z jakich powodów Kancelaria UM w R. nie odnotowała wpływu pisma Pani N. G. z dnia 1 czerwca 2012 r., b) zwrócenie się przez NSA do Urzędu Miasta R. Wydziału Dróg i Mostów, na adres: pl. J., [...] R. o udzielenie informacji od kiedy działka oznaczona numerem geodezyjnym [...]6 położona w R. stanowi pas drogi publicznej, w szczególności czy w dacie 1 czerwca 2012 r. należała do kategorii dróg publicznych, a jeśli nie to do jakiej kategorii była wówczas sklasyfikowana, c) wysłuchanie zeznań świadka E. G. na okoliczność zgłaszania przez skarżącą budowy ogrodzenia oraz ustalenia, czy ogrodzenie było budowane od strony drogi publicznej. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o: 1. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 2. zasądzenie na rzecz adw. E. W.-N. kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, gdyż nie zostały one pokryte ani w części, ani całości, 3. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, 4. na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji ŚWINB w Katowicach z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB w R. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], 5. na podstawie art. 191 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2018 r. oddalającego wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka E. G., które to postanowienie nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miało wpływ na wynik sprawy, 6. na podstawie art. 86 § 1 w zw. z art. 87 § 1-4 p.p.s.a. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Wskazała, że nie prowadziła budowy ogrodzenia, lecz jego "odbudowę" na skutek bezprawnego działania osoby trzeciej, w miejscu w którym istniało ono już wcześniej, co skutkuje brakiem obowiązku zgłoszenia zamiaru ich wykonywania. Zaznaczyła, że nie ustalono czy poprzednio istniejące ogrodzenie zostało w całości rozebrane. Ponadto w jej ocenie nie można wywnioskować, czy pismo z dnia 1 czerwca 2012 r. wpłynęło do UM, gdyż użyte sformułowanie oznacza tylko tyle, że wpływu takiego pisma nie zapisano w dzienniku korespondencji. Zwróciła także uwagę, że niepełna jest informacja pochodząca z dnia 12 lutego 2014 r. udzielona przez Naczelnika Wydziały Dróg i Mostów UM, gdyż budowa została rozpoczęta w 2012 r. Brak wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego powyższych kwestii stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i dlatego konieczne stało się złożenie na obecnym etapie wniosku o zwrócenie się przez NSA do UM, odpowiednio do Wydziału Urbanistyki i Architektury o udzielenie stosownych informacji. Powtórzyła, że wnioskowała o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych na nią obowiązków. Postanowieniem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2515/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ŚWINB z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zasadniczo rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy z zarzutów sprowadza się do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 77 § 1 k.p.a., z powodu nie zgromadzenia i nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w szczególności nieustalenia: czy w czerwcu 2012 roku działka nr [...]6 stanowiła już pas drogowy drogi publicznej, powodów nie odnotowania wpływu pisma skarżącej z dnia 1 czerwca 2012 r. zawiadamiającego o odbudowie spornego ogrodzenia, oraz nierozpoznania wniosku 2 lutego 2016 r. o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Tak sformułowany zarzut należy uznać za niezasadny. Przede wszystkim należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że działka nr [...]6 (na której znajduje się chodnik i sąsiaduje ona z działką skarżącej, na której wybudowane zostało ogrodzenie) w całości stanowi pas drogowy drogi publicznej. Wynika to z pisma Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miast R. z dnia [...] lutego 2014 r. W piśmie tym nie ma informacji, że działka ta stanowiła pas drogowy w czerwcu 2012 r. i organ tego odrębnie nie ustalał. Brak jest jednakże podstaw do przyjęcia odmiennych ustaleń faktycznych, albowiem we wskazanym piśmie wyjaśniono ponadto, że ww. działka podlegała regulacji określonej w art. 73 ust. 1 ustawy-Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Skoro zatem organ uzyskał ww. informację, to mimo, że w rejestrze gruntów jako właściciel tej działki widniała osoba fizyczna, to była ona w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. W rezultacie ogrodzenie budowane w granicy z tą działką wymagało zgłoszenia, stosownie do ówczesnego brzmienia art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie z akt sprawy nie wynika również, że dokonała ona zgłoszenia budowy ogrodzenia. W aktach sprawy brak jest takiego zgłoszenia, jak również jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie tej informacji. W ocenie NSA, skoro skarżąca kasacyjnie twierdzi, że złożyła odpowiedni zgłoszenie to jej obowiązkiem jest stosowne udokumentowanie tego faktu. Za wysoce niewystarczające należy uznać przedstawienie kopii rzekomego zgłoszenia bez urzędowej adnotacji potwierdzającej fakt jego złożenia w siedzibie organu lub jakiegokolwiek innego obiektywnego i wiarygodnego dowodu w tym zakresie. Kwestia ta była przedmiotem prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że takie zgłoszenie nie wpłynęło do właściwego organu. Dlatego też za prawidłową należy uznać kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonanego przez WSA w Gliwicach w tym zakresie. Nie można również podzielić argumentacji skarżącej kasacyjnie dotyczącej niewzięcia pod uwagę wniosku o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Należy zauważyć, że w piśmie z dnia 2 lutego 2016 r. skarżąca poinformowała jedynie, iż przedstawi komplet dokumentów po ich uzyskaniu. Następnie, część wymaganych dokumentów przedłożyła przy piśmie z 25 marca 2016 r., jednakże wbrew argumentom przedstawionym w skardze kasacyjnej, w piśmie tym nie wnosiła o przedłużenie terminu. Tymczasem decyzja organu I instancji został wydana w dniu [...] kwietnia 2016 r. W rezultacie należy uznać, że zarówno działania organów nadzoru budowlanego, jak i kontrola legalności dokonana przez Sąd I instancji są prawidłowe. Biorąc pod uwagę powyższe, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wniosku dowodowego skarżącej. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z przyjętą formułą postępowania przed sądami administracyjnymi podstawą orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Wynika to m. in ze wskazanej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma jedynie charakter uzupełniający. Nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją (zob. R. Hauser., M. Wierzbowski (redaktorzy), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2017, s. 555-557). W sytuacji zatem, gdy wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu dotyczy kwestii, które były już przedmiotem postępowania dowodowego organów administracji publicznej, a przedmiotem sporu jest jedynie wynik tego postępowania, to sąd wojewódzki nie jest zobowiązany do przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Pominięcie w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji zgłoszonego przez skarżącą wniosku dowodowego nie miało zatem żadnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie NSA, skoro postępowanie dowodowe organów nadzoru budowlanego zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone w sposób prawidłowy, to nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że nie przeprowadził dowodów uzupełniających na okoliczności, które dotyczyły właśnie dokonania skutecznego zgłoszenia, czy też ustalenia czy działka oznaczona numerem geodezyjnym [...]6 położona w R. stanowi pas drogi publicznej. Ponadto podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny samodzielnie decyduje, czy konieczne jest przeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu uzupełniającego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Z powyższych powodów nie mógł odnieść skutku wniosek skierowany do NSA w oparciu o art. 368 § 1 pkt 4 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 6 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego. Powtórzyć w tym miejscu należy, że zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jak też (tym bardziej) Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie prowadzą postępowania dowodowego. Jedynym wyjątkiem jest możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu wskazana w art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie oznacza to jednak możliwości zastępowania organów administracji publicznej w gromadzeniu i ocenianiu dokumentów dotyczących sprawy. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego należy traktować jako wyjątek, który może być stosowany posiłkowo w celu dodatkowego wyjaśnienia istotnej kwestii. Za całkowicie chybiony należy uznać wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z zeznań świadka E. G., gdyż w procedurze sądowoadministracyjnej brak jest możliwości do przeprowadzenia takiego dowodu. Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy uznać, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49b ust. ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczący błędnego ustalenia, że zgłoszenia wymaga również remont ogrodzenia. W ocenie NSA w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie przeprowadziła jedynie remont istniejącego ogrodzenia, gdyż z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż przedmiotem inwestycji było wybudowanie nowego ogrodzenia w miejscu istniejącego wcześniej. Charakter wykonywanych robót budowlanych, w tym pojęcie remontu, było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1835/10 NSA zauważył, że pod pojęciem "remontu" rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a zatem pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Natomiast "za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego". Dodatkowo wskazywano wielokrotnie, że przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. A zatem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 65 k.c., poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie przez Sąd właściwej wykładni oświadczeń woli stron Ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w R. w sprawie o sygn. akt I C [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że w spornym ogrodzeniu miała znajdować się brama wjazdowa z zamontowaną w jej wnętrzu furtką, brama ta miała mieć szerokość 3,5 m. Skoro skarżąca wybudowała słupki pod bramę i furtę, które są zabetonowane to należy ocenić, że wybudowano osobno bramę i furtkę, brama z zamontowaną w jej wnętrzu furtką, jak to określono w ugodzie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.