II OSK 1841/12

SENTENCJA Dnia 19 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2329/10 w sprawie ze skargi U.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 21 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2329/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W toku postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Sosnowiec z [...] października 1998 r., nakazującą U.K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego przy ul. K. w Sosnowcu, zgłoszony został dodatkowo zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a.. Na wezwanie organu U.K. sprecyzowała, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej, która dotknięta jest wadą opisaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.. W przekonaniu skarżącej, w świetle stwierdzonego w protokole z dnia [...] lipca 1997 r. pęknięcia ścian budynku, decyzja rozbiórkowa była w dacie jej wydania niewykonalna. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Sosnowiec z [...] października 1998 r., nakazującej U.K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego przy ul. K. w Sosnowcu. Organ wskazał, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.. Co prawda w protokole z dnia [...] lipca 1997 r. stwierdzono pęknięcia ściany, lecz nie mogą one stanowić o niewykonalności decyzji. Dowody zgromadzone w sprawie w żaden sposób nie uzasadniają twierdzenia, że "nieznaczne pęknięcie" było na tyle istotne, że uniemożliwiało wykonanie rozbiórki. Wojewódzki Inspektor podkreślił ponadto, że ewentualne późniejsze pęknięcia ścian budynku, powstałe po wydaniu decyzji rozbiórkowej, nie mają wpływu na ocenę jej wykonalności. Wskutek rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym decyzja Prezydenta Miasta Sosnowiec z [...] października 1998 r. nie jest obarczona wadą powodującą jej nieważność. Przywołał przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1998 r. i stwierdził, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zdaniem Głównego Inspektora Prezydent Miasta Sosnowca prawidłowo ustalił, że przy budynku położonym przy ul. K. w Sosnowcu prowadzone były roboty budowlane polegające na jego nadbudowie, na które nie uzyskano stosownego pozwolenia. Organy nadzoru budowlanego zobligowane były zatem do wydania nakazu rozbiórki nadbudowanej części wspomnianego obiektu budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym była wykonalna w dniu jej wydania, a więc nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu tego przepisu zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż nieznaczne pęknięcie pionowe ściany pomiędzy budynkiem położonym przy ul. K. w Sosnowcu a budynkiem sąsiednim, stwierdzone w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 1997 r., nie powoduje niewykonalności decyzji rozbiórkowej Prezydenta Miasta Sosnowca z [...] października 1998 r.. Okoliczność ta nie stanowi bowiem nieusuwalnej przeszkody technicznej, uniemożliwiającej wykonanie decyzji. Trafnie też organ wojewódzki stwierdził, że fakt powiększenia się przedmiotowego pęknięcia w latach następujących po wydaniu tejże decyzji pozostaje bez wpływu na ocenę jej wykonalności w dniu wydania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą jak również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję wniosła U.K., domagając się jej uchylenia. Skarżąca wskazała, że decyzja rozbiórkowa była przedwczesna, bowiem uchylono wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 1997 r. w przedmiocie nakazu zaniechania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej przeprowadzonych robót. Skoro decyzja nakazująca przedłożenie ekspertyzy budowlanej i pozwalająca na wznowienie prac budowlanych nie została ponownie wydana w trybie właściwym przed wydaniem decyzji o rozbiórce, pozbawiono skarżącą możliwości uchronienia się od rozbiórki. Podniosła, że według opinii rzeczoznawcy budowlanego z dnia 15 listopada 2008 r. do analizowanego przypadku można rozważyć zastosowanie określenia "roboty budowlane" zamiast "budowa", gdyż faktycznie był to remont z częściowym podwyższeniem o 80 cm ściany niewielkiego fragmentu budynku, co dawałoby podstawę do wznowienia robót, bez uchylania tej decyzji. Ponadto skarżąca wskazała, że decyzja Prezydenta Miasta Sosnowiec z [...] października 1998 r. była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały i dlatego jest dotknięta wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.. Zgodnie bowiem z ekspertyzą techniczną rzeczoznawcy budowlanego doktora inżyniera W.K. z 15 listopada 2008 r. nie da się wykonać rozbiórki części ścian zewnętrznych (80 cm) oraz masywnego stropu ponieważ wpłynie to niekorzystnie na sztywność bryły budynku powodując osłabienie stateczności całej jego konstrukcji. Zdaniem skarżącej rozebranie części budynku spowoduje naruszenie konstrukcji dachu i całego budynku, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Sąd podzielił argumentacje organów obu instancji, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a., skutkujących obowiązkiem jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontrola decyzji rozbiórkowej w ramach postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 k.p.a. polegała nie na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, lecz na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji wyłącznie pod kątem istnienia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ nadzoru orzeka o stwierdzeniu nieważności tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W przekonaniu Sądu, nie można uznać za zasadny zarzutu niewykonalności decyzji rozbiórkowej. Sąd I instancji w pełni podzielił w tym zakresie argumentacje organów obu instancji. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jej wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas, aż do stwierdzenia nieważności. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Podkreślił Sąd I instancji, że nie stanowią o niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Zasadnie podkreśliły organy, że dowód, na który powołuje się skarżąca - zapis w protokole o pęknięciach ścian - nie może rzutować na ocenę, że nakaz rozbiórki jest niewykonalny. Ponadto zgodnie z przepisem art. 73 ustawy Prawo budowlane katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Tymczasem rozbiórka obiektu budowlanego w przedmiotowej sprawie, mająca na celu usunięcie części obiektu budowlanego, nie jest przedsięwzięciem ani niezamierzonym ani gwałtownym, tak więc nie spełnia już z definicji przesłanek do uznania jej za katastrofę budowlaną, Ponadto rozbiórka musi być wykonywana zgodnie z przepisami, a co za tym idzie prawidłowo wykonana nie ma prawa doprowadzić do katastrofy. W przekonaniu Sądu I instancji bez wpływu na ocenę decyzji rozbiórkowej w postępowaniu nieważnościowym pozostaje także zarzut związany z wydaniem nakazu rozbiórki w warunkach wcześniejszego wyeliminowania decyzji z dnia [...] września 1997 r., którą nakazano inwestorce złożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej przeprowadzonych robót. Także powołany przez skarżącą pogląd autora ekspertyzy co do charakteru robót budowlanych objętych nakazem rozbiórki jest bezzasadny w świetle przepisów prawa budowlanego obowiązujących w okresie ich realizacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U.K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując: naruszenie art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd I instancji przyjął stan faktyczny, który organ nadzoru budowlanego ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki oraz nie wziął pod uwagę dowodów, z których wynika, że wykonanie rozbiórki stanowi zagrożenie dla konstrukcji obiektu i w rezultacie może doprowadzić do katastrofy budowlanej w rozumieniu art. 163 § 1 pkt 2 kodeksu karnego, naruszenie art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy wskazując na istnienie ekspertyzy technicznej dotyczącej przeprowadzonych robót, której złożenie nakazano decyzją z dnia [...] września 1997 r. oraz opinii rzeczoznawcy budowlanego z 15 listopada 2008 r., na którą powołuje się skarżąca, ustalił, że pogląd autora ekspertyzy co do charakteru robót budowlanych objętych nakazem rozbiórki jest bezzasadny w świetle przepisów prawa budowlanego obowiązujących w okresie ich realizacji, przy czym treść uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia ocenę i kontrolę orzeczenia z uwagi na niemożność ustalenia, która z ekspertyz jest przedmiotem sformułowań. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Sąd I instancji przyjął bezkrytycznie stanowisko organów nadzoru budowlanego i w konsekwencji nie rozpoznał całego materiału dowodowego. W sposób lakoniczny została potraktowana kwestia ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego z 15 listopada 2008 r., w której stwierdza się: "nie da się wykonać rozbiórki części ścian zewnętrznych 80 cm oraz masywnego stropu, bo wpłynie to na sztywność bryły budynku powodując osłabienie stateczności całej jego konstrukcji". Była to jedna z ekspertyz w sprawie, sporządzona przez osobę doświadczoną w dziedzinie budownictwa, oparta na ekspertyzie konstrukcyjno-budowlanej z 10 sierpnia 1997 r., projekcie budowlanym z dnia 18 września 1997 r. i decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z [...] października 1998 r. o nakazie rozbiórki. Podkreślił pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, że przedmiotowa ekspertyza wyraźnie wskazuje na niebezpieczeństwo sprowadzenia katastrofy budowlanej w wyniku realizacji decyzji rozbiórkowej. Winna zatem być brana pod uwagę w sposób merytoryczny, z uwzględnieniem ewentualnych skutków procesowych związanych z treścią art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., co nie nastąpiło. Nie wzięto także pod uwagę zagrożenia bezpieczeństwa obiektu położonego w sąsiedztwie budynku przy ul. Kumora 6 w Sosnowcu. W ocenie skarżącej kasacyjnie sposób podejścia do ekspertyz zgromadzonych w sprawie nie posiada waloru właściwej kontroli sądowoadministracyjnej. Ogólnikowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku upatruje skarżąca kasacyjnie w braku odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich ekspertyz wykonanych w odniesieniu do robót budowlanych i braku motywów uznania przez Sąd, że nie wystąpiła niewykonalność decyzji warunkująca stwierdzenie jej nieważności. Konsekwencje prawne funkcjonowania w obrocie prawnym takiego orzeczenia i decyzji nadzoru budowlanego mogą natomiast sprowadzić katastrofę budowlaną, a nawet zagrożenia życia i zdrowia zarówno dla strony skarżącej, jak i dla osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Sąd ten kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako pierwsze zostały przywołane przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarżąca kasacyjnie wskazuje na nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej. Zarzut ten należy uznać za całkowicie chybiony. Zawarte we wskazanym art. 1 unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a.. Także zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w powiązaniu z art. 141 4 p.p.s.a nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej ponad to, co wynika z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.p.s.a. Przepis ten należy zatem zaliczyć do kategorii unormowań, które regulują prawo do sądu (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1447/07, LEX nr 391744). Nadto postanowienia art. 3 p.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd, rozpoznając skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia tego przepisu. Objęty zarzutem kasacyjnym art. 141 § 4 p.p.s.a. określa natomiast zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt lub decyzję za zgodne lub niezgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny oraz prawny sprawy, wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną, przedstawiono w sposób właściwy. Odzwierciedlono w nim także dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Konfrontując zatem treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do jego warstwy prawnej, stwierdzić należy, że uzasadnienie to spełnia określone przywołanym przepisem warunki, co pozwala na uznanie go za prawidłowe. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że nie uznaje za uzasadnione twierdzenia skarżącej, że wykonanie rozbiórki jest niemożliwe i grozi lokalną katastrofą budowlaną. Z treści decyzji z [...] października 1998 r. nakazującej rozbiórkę wynika, że dotyczy ona stropu nad I piętrem, 80 cm ścian zewnętrznych i ściany działowej. Ekspertyzy na jakie powołuje się skarżąca kasacyjnie, w tym ekspertyza z 15 listopada 2008 r. (wykonana 10 lat po wydaniu decyzji rozbiórkowej), nie może być traktowana jako dowodząca niewykonalności decyzji, gdyż jej przedmiotem było wydanie całościowej opinii technicznej dla obiektu budowlanego przy ul. K. w Sosnowcu. W treści tej opinii na stronie 2 autor jej wskazuje, że "rozbiórka górnej części stropu nad I piętrem wpłynie niekorzystnie na sztywność bryły budynku, powodując osłabienie stateczności całej konstrukcji". Ewentualna konieczność wykonania projektu wykonawczego ustalającego sposób i kolejność prac rozbiórkowych, a także ustalenie zakresu czynność, do których należy przystąpić po rozbiórce z pewnością świadczą o stopniu trudności i także z pewnością o wysokim koszcie wykonania tych prac, jednak to nie są okoliczności, z których można wywodzić niewykonalność decyzji. Skarżąca kasacyjnie zmierza do kwestionowania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, jednakże podkreślić należy, że ona wykonalna, co zasadnie przyjęto w kwestionowanym wyroku. W rezultacie więc, skoro w sprawie nie zostało wykazane, że w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.