II GSK 174/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. H. Z. "B." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1705/08 w sprawie ze skargi P. H. Z. "B." S.A. w W. na czynność Prezydenta M. S. W. w przedmiocie opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. H. Z. "B." S.A. w W. na rzecz Prezydenta M. S. W. kwotę 3600 zł ( trzy tysiące sześćset złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1705/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. H. Z. "B." S.A. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta m.st. W. w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. P. H. Z. "B." S.A. z siedzibą w W. pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. wystąpiła z wnioskiem o zwrot nienależnie pobranych opłat od trzech zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Wniosek uzasadniała tym, iż po wygaśnięciu w dniu 31 grudnia 2007 r. poprzednio posiadanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przy ubieganiu się o nowe zezwolenia, powinna być traktowana jak podmiot, który jest zobligowany do uiszczenia opłaty tzw. podstawowej wskazanej w art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473), dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a nie opłaty wyliczonej na podstawie art. 111 ust. 5 ww. ustawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy W. działający na podstawie upoważnienia Prezydenta m.st. W. odmówił uwzględnienia zwrotu uiszczonych opłat jako nienależnych w kwocie 186.094,20 zł za korzystanie z trzech zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 111 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przedsiębiorcy rozpoczynający działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych oraz przedsiębiorcy, których roczna wartość sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim nie przekroczyła kwot określonych w art. 111 ust. 5 przedmiotowej ustawy wnoszą tzw. opłatę podstawową. Natomiast art. 111 ust. 4 i 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyraźnie odnosi się do sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim i w takim przypadku obowiązują zasady obliczania opłat według wielkości sprzedaży napojów alkoholowych za zeszły rok. Organ wskazał także, że gdyby takiej sprzedaży nie było lub, gdyby przerwa w sprzedaży napojów alkoholowych trwała dłużej niż rok, to rzeczywiście brak byłoby podstaw do poboru opłaty zgodnie z art. 111 ust. 4 i 5 ww. ustawy. Skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2008 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. Skargę na powyższą czynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła skarżąca – P. H. Z. "B." S.A. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie i ustalenie w wyroku prawa do zwrotu nienależnie wniesionych opłat w kwocie 186.094,20 zł. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 111 ust. 1-3 w zw. z art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie, że skarżąca Spółka obowiązana jest do wnoszenia opłat w wysokości wynikającej z art. 111 ust. 5 ustawy, mimo że działalność na podstawie rozpoczęła od 1 stycznia 2008 r. Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, iż wysokość opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ustalona jest w art. 111 ust. 2, ust. 5 oraz ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, obowiązek ich uiszczania wynika bezpośrednio z przepisów tej ustawy. Sąd zważył, iż opłata w wysokości przewidzianej w art. 111 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dotyczy przedsiębiorców rozpoczynających działalność w tym zakresie (ust. 3). Opłaty za korzystanie z zezwolenia, ustalone w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi są podwyższone w zależności od przekroczenia przyjętych w art. 111 ust. 5 cyt. ustawy progów wartości sprzedaży w danym punkcie sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, iż opłata z art. 111 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dotyczy przedsiębiorców, którzy w roku poprzedzającym wydanie zezwolenia nie prowadzili takiej działalności gospodarczej, tj. działalności w zakresie sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych. Skarżąca w roku poprzedzającym wydanie zezwolenia prowadziła działalność w zakresie sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych na podstawie udzielonego zezwolenia. Posiadanie zezwolenia w roku poprzednim obligowało skarżącą do złożenia oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim (art. 11 ust. 4 ww. ustawy). Sąd I instancji uznał, iż organy zasadnie odmówiły skarżącej zwrotu pobranych opłat od zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, bowiem skarżącej nie można traktować jako przedsiębiorcę rozpoczynającego działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, skoro taką sprzedaż do tej pory prowadziła. Oceny takiej nie może zmienić upływ ważności, z końcem poprzedniego roku, posiadanego zezwolenia. Uiszczona przez skarżącą opłata za "nowe" zezwolenie winna być ustalona w oparciu o przepis art. 111 ust. 5 a nie w oparciu o art. 111 ust. 2 cyt. ustawy. W skardze kasacyjnej P. H. Z. "B." S.A. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a. względnie o uchylenie całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zarzuciła: – błędną wykładnię art. 111 ust.1-3 w zw. z art. 18 ust. 1, 2, 5, 6, 9, 12, pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie, że opłata o której mowa w art. 111 ust. 2 ustawy dotyczy przedsiębiorców, którzy w roku poprzedzającym wydanie zezwolenia nie prowadzili działalności detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 111 ust. 5 ustawy poprzez uznanie, że skarżąca winna wnieść opłaty za korzystanie od 1 stycznia 2008 r. z zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych w wysokości ustalonej w art. 111 ust. 5 ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji, iż dokonał błędnej wykładni art. 111 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uznając, że opłatę o której mowa w ust. 2 wnoszą jedynie przedsiębiorcy, którzy w roku poprzedzającym nie prowadzili działalności tożsamej z działalnością objętą zezwoleniem. Skarżąca wskazała, iż procedura uzyskiwania zezwoleń na detaliczną sprzedaż alkoholu określona jest w art. 18 ustawy. Zezwolenia udzielane są na czas określony i ustawa nie przewiduje możliwości przedłużania zezwoleń. Po upływie ważności zezwolenie wygasa. W konsekwencji ustają wzajemne prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnoprawnego. W takiej sytuacji przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia nowego wniosku i w razie spełnienia ustawowych warunków może uzyskać kolejne zezwolenie. Podsumowując, skarżąca wskazała, iż skoro po wygaśnięciu zezwolenia przedsiębiorca ubiegający się o nowe zezwolenie musi spełniać wszystkie wymogi proceduralne od początku i na skutek jego wniosku wszczęte jest nowe postępowanie administracyjne zakończone nową decyzją administracyjną, to prowadzi to do wniosku, że przedsiębiorca po uzyskaniu zezwolenia każdorazowo "rozpoczyna działalność w tym zakresie" w rozumieniu art. 111 ust. 3 ustawy. Przemawia za tym logiczno-językowa wykładnia tego sformułowania. Kontynuacja tej samej działalności nie wyklucza bowiem jej każdorazowego rozpoczęcia, po zakończeniu poprzedniej. Skarżąca podała, że za przedstawioną przez nią wykładnią art. 111 ust. 3 ustawy przemawia także treść art. 92 ust. 3 ustawy (dotyczącego obrotu hurtowego), w którym ustawodawca jednoznacznie ustanowił opłatę ryczałtową m.in. dla przedsiębiorców "występujących o zezwolenie po raz pierwszy". Pełnomocnik Prezydenta Miasta Stołecznego W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zawarta w przytoczonym przepisie zasada związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają precyzyjnie sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. i uzasadnione w treści skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i sprowadzała się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 111 ust.1-3 w zw. z art. 18 ust. 1, 2, 5, 6, 9, 12, pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi a w konsekwencji niewłaściwemu zastosowaniu art. 111 ust. 5 tej ustawy. Okoliczności faktyczne tej sprawy, zaakceptowane przez Sąd I instancji, a ustalone przez organ administracji, co do tego, że skarżąca prowadziła sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym punkcie sprzedaży na podstawie zezwoleń, które wygasły z dniem 31 grudnia 2007 r. z uwagi na upływ czasu na jaki zostały wydane, a także i to, że od dnia 1 stycznia 2008 r. skarżąca prowadzi sprzedaż na podstawie nowych zezwoleń nie są kwestionowane. W związku z powyższym istota zagadnienia objętego zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia w jakiej wysokości powinien uiścić opłatę za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów przedsiębiorca, który w roku poprzednim prowadził sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie zezwolenia, które wygasło i który występuje z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia w roku następnym. Kwestia ta została uregulowana w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Artykuł 111 ust. 1, 2, 3 tej ustawy stanowi: "1. W celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. 2. Opłatę, o której mowa w ust. 1, wnosi się na rachunek gminy, przed wydaniem zezwolenia, w wysokości: 1) 525 zł na sprzedaż napojów zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa; 2) 525 zł na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) 2.100 zł na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18 % alkoholu. 3. Opłata, o której mowa w ust. 2, dotyczy przedsiębiorców rozpoczynających działalność gospodarczą w tym zakresie". Z kolei z treści art. 111 ust. 4 tej ustawy wynika, że przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Natomiast w ust. 5 tego artykułu ustawodawca wprowadził wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1 dla przedsiębiorcy prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży, w którym roczna wartość sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła kwoty w przepisie tym wymienione, stanowiącą określony procent ogólnej wartości sprzedaży tych napojów w roku poprzednim. Z powyższych uregulowań wynika, że opłata za korzystanie z zezwolenia została zróżnicowana w zależności od tego czy przedsiębiorca rozpoczyna działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, czy też ją kontynuuje. Opłatę podstawową, o której stanowi ust. 2 art. 111 ww. ustawy uiszcza przedsiębiorca, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu, a także wyjątkowo przedsiębiorcy, których roczna wartość sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych nie przekroczyła wartości, o których mowa w ust. 5 (ust. 6). Użyte w ust. 3 art. 111 ustawy sformułowanie "dotyczy przedsiębiorców rozpoczynających działalność gospodarczą w tym zakresie" należy odnosić do przedsiębiorców, którzy w roku poprzedzającym złożenie wniosku o wydanie zezwolenia nie korzystali z takiego zezwolenia. Tym samym przedsiębiorca, który w roku poprzednim prowadził sprzedaż alkoholu na podstawie zezwolenia, które wygasło, a który występuje z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia w roku następnym, powinien być traktowany jako prowadzący już działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Za taką wykładnią art. 111 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przemawia treść ust. 4 tego przepisu, na podstawie którego przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim obowiązani są do złożenia oświadczenia o wartości sprzedaży tych napojów w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. W przepisie tym ustawodawca uzależnił ustalenie wysokości opłaty za korzystanie z zezwolenia od faktu sprzedaży tych napojów "w roku poprzednim", natomiast nigdzie nie nawiązał do tego czy sprzedaż prowadzona w roku poprzednim była wykonywana w oparciu o to samo zezwolenie. Treść art. 111 ust. 4 ww. ustawy wskazuje, że przedsiębiorcy, którzy tego rodzaju działalność prowadzili w poprzednim roku muszą złożyć oświadczenie o wartości sprzedaży osiągniętej w tym roku nawet jeżeli w roku następnym tego rodzaju działalności już nie prowadzą. Także treść art. 111 ust. 5 ww. ustawy wskazuje, że opłatę w tym przepisie wymienioną uiszczają przedsiębiorcy "prowadzący" sprzedaż napojów alkoholowych, a więc już "nie rozpoczynający" działalności w tym zakresie. Przepis art. 111 ust. 4 i 5 ww. ustawy wyraźnie bowiem nawiązuje do sprzedaży w roku poprzednim. Jeżeli zatem taka sprzedaż miała miejsce w roku poprzednim, to wówczas obowiązują zasady obliczenia opłat według wielkości tej sprzedaży, gdyż istnieje podstawa do wymiaru tej opłaty, którą jest wartość sprzedaży uzyskana w roku poprzednim. Wynika to także z art. 111 ust. 6 tej ustawy. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej uzyskanie nowego zezwolenia w oparciu o art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z uwagi na upływ ważności poprzedniego zezwolenia nie daje podstaw do przyjęcia, że przedsiębiorca, który kontynuuje działalność w roku następnym powinien uiścić opłatę, o której mowa w art. 111 ww. ustawy w wysokości tzw. podstawowej jako przedsiębiorca rozpoczynający działalność w tym zakresie. Uzyskanie przez przedsiębiorcę nowego zezwolenia powoduje oczywiście nawiązanie nowego stosunku administracyjnego, jednakże fakt ten nie jest istotny dla wymiaru opłaty, skoro w art. 111 ust. 1, 4 i 5 ww. ustawy uzależniono jej określenie od prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, a nie od wydania kolejnego zezwolenia. Opłatę podstawową określoną w ust. 2 art. 111 tej ustawy przewidziano jedynie gdy przedsiębiorca rozpoczyna działalność, a więc gdy w roku poprzednim brak było tego rodzaju sprzedaży i nie można w sposób proporcjonalny (na zasadzie art. 111 ust. 5) ustalić tej opłaty. Pogląd powyższy jak trafnie zauważył Sąd I instancji jest także podzielony w piśmiennictwie (por. S. Bach, A. Matkowski, Ustalanie i pobór opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, opubl. "Finanse Komunalne" 2005, nr 4, s. 33). Trafność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej nie może też uzasadniać odwoływania się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2007 r. (sygn. akt III SA/Gl 1477/06, opubl. "Finanse Komunalne" 2008, nr 5, s. 72). Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji powyższy pogląd nie dotyczy opłat za korzystanie z zezwolenia, gdyż był on wyrażony w kontekście spełnienia warunków z art. 18 ust. 6 ww. ustawy. Nie jest także trafna argumentacja odwołująca się do uregulowań zawartych w art. 92 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przewidziana w tym przepisie wysokość opłaty dla przedsiębiorców występujących o zezwolenie po raz pierwszy odnosi się do zezwoleń, o których mowa w art. 9 ust. 1 i 2, tj. obrotu hurtowego. Z treści art. 92 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wynika, że opłata określona w ust. 3 (podobnie jak opłata określona w ust. 4) tego przepisu związana jest z faktem wydania zezwolenia, a nie – jak opłata określona w art. 111 tej ustawy – z faktem korzystania z zezwolenia, o którym mowa w art. 18. Z tych powodów ustawodawca w art. 92 ust. 3 i 4 zróżnicował przedsiębiorców na tych, którzy występują po raz pierwszy o zezwolenie i tych których wartość sprzedaży w roku poprzedzającym wygaśnięcie zezwolenia osiągnęła określoną wartość (ust. 3 i 4 art. 92). Opłatą za wydanie zezwolenia – jak to wynika z treści art. 92 ww. ustawy – przedsiębiorca uiszcza jednorazowo. Natomiast opłatę, o której mowa w art. 111 ust. 1 ww. ustawy jako związana z faktem korzystania z uzyskanego zezwolenia uiszczana jest za każdy rok objęty zezwoleniem i obliczana w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia (art. 111 ust. 7 i 8). Z przyczyn wyżej wskazanych brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 111 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 111 ust. 5 tej ustawy do niekwestionowanego stanu faktycznego tej sprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.