I OSK 1469/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 967/18 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 967/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. (dalej również jako skarżąca) na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej również jako Szef KAS) z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: J. S. w dniu 26 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Gdańsku złożonej przez Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku. Ww. wniosła do Sądu Rejonowego w S. pozew przeciwko Izbie Skarbowej w Gdańsku o ustalenie istnienia stosunku służbowego od dnia 1 czerwca 2017 r. i przywrócenie od tego dnia do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Postanowieniem z dnia [...] września Sąd Rejonowy w S. odrzucił pozew, wskazując, że żądanie powódki dotyczące ustalenia stosunku służbowego i przywrócenie do służby nie jest przedmiotem postępowania przed sądem pracy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Sąd Okręgowy w S. postanowił zmienić postanowienie sądu pierwszej instancji i sprawę przekazać do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej (dalej jako: "Szef KAS"). Szef KAS, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał postanowienie nr [...] o niedopuszczalności odwołania. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie dotyczące złożonej propozycji, jak też złożenie propozycji zatrudnienia, należało do właściwości dyrektora izby skarbowej. Mając jednak na uwadze, że sprawa została przekazana Szefowi KAS jako organowi II instancji, to w myśl art. 276 ust. 2 o Krajowej Administracji Skarbowej pozew należało potraktować jako odwołanie. Zdaniem organu z analizy przepisów przedmiotowej ustawy wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy k.p.a. i które podlegają kontroli sądów administracyjnych. W katalogu tym nie znalazły się sprawy dotyczące nawiązania stosunku służby, przekształcenia stosunku służby, jak również mianowania do służby przygotowawczej czy czynnej. Skoro katalog ten nie zawiera również spraw dotyczących składanych funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, jak również sytuacji dotyczących przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i nie można ich rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, to nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 k.p.a. J. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Szefa KAS z dnia [...] kwietnia 2018 r. zarzucając, że zostało wydane w warunkach naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: "ustawa o KAS") i w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy zaskarżony akt w postaci propozycji określający nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożony funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej stanowi decyzję administracyjną bądź akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), a tym samym odwołanie podlega rozpatrzeniu przez właściwy organ. Pełnomocnik skarżącej podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie środka odwoławczego przez Szefa KAS oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym. W ocenie tego Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz w urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia wżycie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/ funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca w ustawie o KAS wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającym przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie, tj. do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Ustawodawca odnośnie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy o KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno – kształtującym. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ukształtowane na tle art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją w ocenie Sądu pierwszej instancji mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ, wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo zdaniem tego Sądu stwierdził, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, a zatem wniesiony środek zaskarżenia jest niedopuszczalny. W myśl bowiem art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej, zaś zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje jedynie na wydane w toku postępowania zaskarżalne postanowienia. Tym samym w sytuacji, gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną czy też zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym, wniesienie od niego odwołania (zażalenia) jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Nie istnieje bowiem decyzja administracyjna (postanowienie administracyjne) organu I instancji, od której (od którego) można się odwołać i nie jest możliwe merytoryczne rozpatrywanie sprawy w administracyjnym postępowaniu przez organ odwoławczy. W konsekwencji organ zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą odwołania. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m. in. ustalenie, czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono środek zaskarżenia na akt, który nie jest decyzją bądź postanowieniem, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia jego niedopuszczalności. Sąd ten podkreślił, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie zaskarżone postanowienie, mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. Sąd nie był natomiast władny odnieść się do podnoszonych przez skarżącą kwestii merytorycznych, które są poza zakresem przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania – włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 169 ust 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i w zw. z art. 45 ust 1 Konstytucji RP i art. 77 ust 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe zastosowanie tychże przepisów i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy zaskarżony akt w postaci propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożony funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną, a tym samym podlega właściwości sądu administracyjnego i służy od niej odwołanie albowiem przedłożona propozycja pracy w sposób konstytutywny kształtuje stosunek służbowy skarżącej poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez niego wyboru, tj.: a) przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, b) odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącą również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez nią. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej jest decyzją administracyjną zaliczoną przez, ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, organ powinien merytorycznie rozpoznać odwołanie od decyzji. Naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnych, powołanych przepisów oraz dokonanie wadliwej ich subsumcji do ustalonego stanu faktycznego doprowadziło do tego, że w konsekwencji Sąd oddalił skargę skarżącej uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych oraz zaniechał dokonania kontroli legalności i oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia organu administracji publicznej stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, a tym samym pozbawił skarżącą konstytucyjnego prawa do sądu; 2. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie o niedopuszczalności odwołania i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie dotyczącym propozycji pracy, pod względem jej zgodności z prawem i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego - mianowania do służby; b) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności 1 poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz nie zastosował przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność). W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie rozwinęła powyższe zarzuty. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej również jako Szef KAS) z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Przekazanie Szefowi KAS do rozpoznania i rozstrzygnięcia, przez sąd powszechny pozwu skarżącej o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, stworzyło podstawę prawną uznania właściwości tego organu administracji do rozpatrzenia tego odwołania. Sąd powszechny przekazał sprawę organowi administracji bez badania zasadności roszczenia. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy przepisy prawa administracyjnego (zarówno materialne, jak i procesowe) dopuszczają możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu odwołania. Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia istotne jest ustalenie czy przedłożenie skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w organach KAS może stanowić podstawę do odwołania się funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, a ponadto czy ta propozycja jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od której przysługują dalsze środki odwoławcze. Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w administracyjnym prawie materialnym dotyczącym KAS, a zwłaszcza w preambule ustawy o KAS, określającej cele tej regulacji prawnej oraz w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Mocą ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o KAS w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – KAS, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W rozumieniu art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że zniesiono m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy KAS określono m. in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym należy wskazać, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Zatem powyższe przepisy mają charakter lex specialis, co do doboru kadr nowej administracji skarbowej. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Przepisy te nie wskazują możliwości weryfikacji powyższych działań organu w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, w przeciwieństwie do sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ustawy i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać również należy, że ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 ustawy, który przewiduje, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem analiza przepisów prawa materialnego nie przewiduje możliwości odwołania od propozycji służby/pracy, jak również od braku złożenia przez organ którejkolwiek z tych propozycji. Stanowisko to potwierdza również aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1556/18, niepubl.), w którym przyjęto, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza, bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99 (publ. OTK 2000/2/59; Dz. U. z 2000 r. Nr 17 poz. 228) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 17 maja 2018 r., sygn. I OZ 468/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 30 października 2017 r., sygn. II SA/Wa 1382/17 - dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Jak przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Zatem w niniejszej sprawie, przekazanej Szefowi KAS przez sąd powszechny (w trybie art. 464 § 1 k.p.c.), w fazie wstępnej jej rozpatrzenia ujawniły się przyczyny wskazujące na niedopuszczalność wniesionego odwołania, o których mowa w art. 134 K.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia przez organ nie było możliwe, bowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego organ był zobligowany wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie nie zamyka jednakże skarżącej drogi do sądu. Dodać należy, że z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345 ze zm.), że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy kodeksu pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że skarżąca od dnia 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia jej dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. W tej sytuacji nie można uznać za skuteczne zarzuty zarówno dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, jak i przepisów postępowania. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozbawiło skarżącą prawa do Sądu (art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), a co za tym idzie – w niczym nie narusza art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i ar. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a.