I OSK 727/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 870/19, w sprawie ze skargi K. T. na decyzję [...] w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 870/19, w sprawie ze skargi K. T. (dalej jako strona lub skarżąca) na decyzję [...] w [...] (dalej jako organ odwoławczy, [...] lub skarżący kasacyjnie) z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] (dalej jako organ I instancji lub Prezydent) z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną córką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazując, że strona ma prawo do świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy, co wyczerpuje przesłankę negatywną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej jako ustawa lub w skrócie u.ś.r.). [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że w przypadku strony zachodzi przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż strona ma przyznane z [...] w [...] prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od 1998 r. do nadal. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca bowiem renta nie wystarcza jej na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych, w tym związanych z opieką nad niepełnosprawną córką, którą wykonuje sama i stąd nie może podjąć żadnej pracy. Sąd wojewódzki uwzględniając skargę uznał, że chociaż językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może uzasadniać stanowisko przyjęte przez organy orzekające w sprawie, to jednak rezultat tej wykładni, prowadzący wyraźnie do naruszenia zasady równości, a także, w odczuciu społecznym, niesprawiedliwy, skłania do szukania takiej interpretacji, która czyniłaby zadość wskazanym wartościom (równość, sprawiedliwość). W ocenie Sądu I instancji zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej, a także prokonstytucyjnej, prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury (renty) nie w całości, ale do wysokości tej emerytury (renty). Oznacza to, że jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty to świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w części odpowiadającej różnicy między wysokością tego świadczenia, a wysokością renty. W przekonaniu Sądu wojewódzkiego norma taka nie pozostawałaby w kolizji z efektami wykładni językowej, skoro respektuje wymóg niepobierania jednocześnie dwu świadczeń. Uprawniony ma prawo do emerytury (renty) w określonym zakresie, a jednocześnie pobiera świadczenie pielęgnacyjne w części, w jakiej pozostaje to poza tym zakresem. Inaczej rzecz ujmując, takie częściowe świadczenie pielęgnacyjne nie wkracza w zakres prawa do renty. Podkreślono również, iż nie jest przy tym przeszkodą to, że z przepisów art. 17 u.ś.r. nie wynika możliwość dzielenia świadczenia, gdyż już w ust. 4 pkt 4 tego artykułu ustawodawca dopuszcza takie swoiste dzielenie, biorąc pod uwagę liczbę dni, za które jest ono wypłacane za niepełny miesiąc. Czyni to także w innych przepisach prawa pomocy społecznej, w tym dotyczących zasiłku okresowego. Zatem z punktu widzenia systemowego zabieg taki nie jest co najmniej zakazany. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która prowadziłaby do całkowitego pozbawienia świadczenia pielęgnacyjnego strony, której przysługuje świadczenie w postaci emerytury czy renty, jednakże w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, której znaczenie wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, wskazując że istotą zasady równości jest jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się daną cechą relewantną (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). W skardze kasacyjnej [...] zaskarżyło wydany wyroku w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne) nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 17 ust. 4 u.ś.r. poprzez uznanie dopuszczalności zastosowania tego przepisu prawnego przy ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między pobieraną rentą z tytułu niezdolności do pracy a obowiązującą kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie od strony na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jasne i nie stwarza trudności interpretacyjnych - a tylko jego niejasność uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni, niż wykładni językowej. Zatem posłużenie się w rozpatrywanej sprawie przez Sąd I instancji wykładnią celowościową, funkcjonalną, czy też systemową było niedopuszczalne i de facto wywołuje skutek odwrotny od wynikającego z art. 2 Konstytucji RP. Ponadto skarżący kasacyjnie za chybiony uznał pogląd Sądu wojewódzkiego, polegający na oparciu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niepełnej wysokości (tj. w wysokości różnicy między pobieraną rentą a obowiązującą kwotą świadczenia pielęgnacyjnego) o art. 17 ust. 4 u.ś.r., gdyż przepis ten nie może mieć zastosowania do konstrukcji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zaproponowanej przez ten Sąd, albowiem dotyczy on sytuacji, gdy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną spełnia przesłanki do przyznania jej tego świadczenia za niepełny miesiąc, ponieważ w pozostałej części miesiąca pozostawała w zatrudnieniu, bądź też osoba wymagająca opieki ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności za niepełny miesiąc. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny tych zarzutów, oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji, zaaprobowanym przez Sąd I instancji. Istota problemu prawnego w niniejszej sprawy polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W kontrolowanej sprawie chodziło o ustalone od 1998 r. na rzecz skarżącej prawo do renty, z czego organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu przyjęły, że nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Przyjmując taką interpretację organy opierały się na ukształtowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wskazując na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych opowiadała się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (np. w wyrokach z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 6 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 2950/15, i z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15). Nie może ulec jednak uwadze, iż w ostatnim okresie doszło do zasadniczej zmiany stanowiska sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii, w wyniku której przeważają obecnie poglądy prawne dostrzegające potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020r., sygn. akt I OSK 1546/19, i z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19). W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwłaszcza w wyrokach z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020r., sygn. akt I OSK 764/20, i z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20), na kanwie identycznego problemu prawnego jak w rozpoznawanej sprawie, trafnie uznano za celowe, odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. W uzasadnieniach tych orzeczeń podkreślono, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację przede wszystkim zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zasadnie wskazywano, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. W tym kontekście wywodzono, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. co prawda może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych osób, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Podkreślono jednakże, iż taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W tym przypadku zatem sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Na tym przykładzie jaskrawego zróżnicowania celnie wskazywano, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. W tych warunkach zgodzić się należy z przyjętym w tych orzeczeniach stanowiskiem, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest znacznie niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Odnosząc się z kolei do drugiego z zarzutów dotyczących braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niepełnej wysokości, tj. w kwocie różnicy pomiędzy aktualnie obowiązującym świadczeniem pielęgnacyjnym a pobieraną przez skarżącą rentą, to nadmienić w pierwszej kolejności należy, iż Sąd I instancji swoje wskazania wywiódł m.in. z treści uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, i z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, w których zawarto stanowisko, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, które przyjął również Sąd wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w przywoływanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020r., sygn. akt I OSK 764/20, i z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W tej sytuacji legalnym i racjonalnym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W konsekwencji zatem, opierając się na omówionych wyżej zasadach konstytucyjnych, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę lub rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz.U. 2018 poz. 1270). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W konkluzji stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał częściowo błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 4 u.ś.r. Pomimo tego, zasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 u.p.p.s.a., uchylił decyzję organów obu instancji. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.