II OSK 861/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 820/19 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2019 r. w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, w punkcie pierwszym, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności, w punkcie drugim, stwierdził, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie czwartym, oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie piątym, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Do organu wpłynęła w dniu [...] lipca 2019 r. skarga A. K. na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu [...] października 2018 r. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej k.p.a.) oraz art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest zasadna. W opinii Sądu, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że [...] października 2018 r. do Wojewody wpłynął wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Pismem z [...] października 2018 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. do osobistego stawiennictwa, dołączenia 4 sztuk aktualnych fotografii, przedstawienia kserokopii paszportów potwierdzonych za zgodność z oryginałem, uzupełnienia formularza wniosku w części A pkt 2, 5 str. 1; część C pkt II str. 4, oryginału potwierdzenia dokonania opłaty. W wezwaniu pouczono stronę, że w/w dokumenty należy dostarczyć w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu [...] lutego 2019 r. skarżący otrzymał zawiadomienie Wojewody z [...] stycznia 2019 r. o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. W dniu [...] lutego 2019 r. do organu wpłynęło - złożone przez pełnomocnika strony - ponaglenie, które - pismem z [...] lutego 2019 r. - zostało przekazane wraz z odpisami akt sprawy, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Z analizy akt administracyjnych wynika, że wezwanie Wojewody zostało wysłane na adres podany przez skarżącego. Przesyłka została dwukrotnie awizowana w dniach [...] listopada 2018 r. oraz powtórnie [...] listopada 2018 r. Niniejsze pismo zostało zwrócone do urzędu z adnotacją, iż nie zostało podjęte w terminie mimo powtórnego awiza. Wojewoda w dniu [...] stycznia 2019 r. zawiadomił skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z [...] października 2018 r. Organ podał, że wniosek pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na fakt, że strona nie stawiła się w urzędzie celem pobrania odcisków linii papilarnych oraz nie przedłożyła posiadanego dokumentu podróży w wyznaczonym terminie. Z lektury akt (oświadczeń strony) wynika również, że od momentu złożenia wniosku skarżący wraz z współlokatorem kontrolowali na bieżąco skrzynkę pocztową przypisaną do ich lokalu, jednak nie otrzymali żadnego zawiadomienia o próbie doręczenia jakiejkolwiek przesyłki z Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Załączona do repliki odpowiedzi na skargę korespondencja z Pocztą Polską wskazuje, że przedsiębiorca ten nie potrafi jednoznacznie wyjaśnić przebiegu doręczenia spornej przesyłki. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), gdyż wydane przez organ [...] stycznia 2019 r. zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku strony było niezasadne i przedwczesne. Sąd uznał, że dla oceny skuteczności pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania koniecznym było zbadanie okoliczności doręczenia wezwania Wojewody, do którego pod rygorem zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. skarżący miał się zastosować. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda stoi na stanowisku, że pismo zawierające wezwanie skarżącego do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim oraz uzupełnienia określonych w nim dokumentów zostało skutecznie doręczone stronie w trybie art. 44 k.p.a. W ocenie Sądu do skutecznego doręczenia przesyłki dojdzie na podstawie art. 44 k.p.a. jedynie, jeżeli strona będzie miała możliwość powzięcia wiadomości o potencjalności odbioru wskazanej przesyłki na Poczcie Polskiej S.A. W rozpoznawanej sprawie skarżący konsekwentnie twierdził, że nie otrzymał żadnej informacji o pozostawieniu przesyłki na poczcie. Z pisma Poczty Polskiej S.A. nie wynika, aby bezspornie do takiego skutecznego doręczenia informacji o umieszczeniu przesyłki w placówce pocztowej doszło, przeciwnie listonosz dostarczający listy w rejonie zamieszkania skarżącego wyjaśnił, że nie pamięta szczegółów doręczenia wskazanej przesyłki, ponadto w piśmie zawierającym wyjaśnienia Poczty Polskiej S.A. wskazano, że "Po wrzucie do skrzynki zawiadomienia nie monitorujemy dalszych jego losów, więc nie są one nam znane. W związku z powyższym jednoznaczne odniesienie się do sygnalizowanych zastrzeżeń jest utrudnione". Sąd podał, że wziął pod uwagę wskazane fakty, które wykluczają możliwość oczywistego przyjęcia, że skarżący zlekceważył otrzymane awizo, bądź informację o przesyłce i będąc świadomym, że jest ona do odebrania na poczcie nie uczynił tego oraz okoliczności wynikające z akt, że strona po otrzymaniu informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania natychmiast zareagowała zatrudniając profesjonalnego pełnomocnika, który zbadał akta i uruchomił drogę sądową w tej sprawie z jednej strony, z drugiej podjął próbę wyjaśnienia skuteczności dostarczenia spornej przesyłki przez Pocztę Polską S.A. Dla oceny prawidłowego sposobu doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. istotne było również przeświadczenie Sądu wynikające z doświadczenia życiowego, że w interesie strony skarżącej było podjęcie wezwania, stawienie się w urzędzie i uzupełnienie wniosku w terminie i w efekcie spokojne kontynuowanie nauki na terenie Polski oraz fakt, że jako obywatel innego państwa skarżący jest zapewne mniej zorientowany w realiach prawnych, a także. iż może mieć problemy z komunikacją w języku polskim. W konsekwencji Sąd uznał, że pozostawienie wniosku strony skarżącej bez rozpoznania było nieuzasadnione (przedwczesne), co stanowi o nierozpoznaniu sprawy w terminie. Takie stwierdzenie Sądu wynikało m.in. z art. 8 § 1 (zasady zaufania do organów) i art. 9 (zasady informowania), a w konsekwencji art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w zakresie pkt I, II, III i V sentencji oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 2, art. 44, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu wniosku A. K., podczas gdy wniosek podlegał pozostawieniu bez rozpoznania ze względu na jego nieuzupełnienie przez stronę w terminie zgodnie z wezwaniem organu; - art. 44 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania było nieuzasadnione (przedwczesne), a organ administracji w sposób niedopuszczalny naruszył zasady i terminy określone w art. 35 oraz art. 7, art. 8 i art. 9, a w konsekwencji art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zachodzą wątpliwości co prawidłowego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. skarżącemu w I instancji wezwania do usunięcia braków złożonego przez niego wniosku. Wątpliwości te wynikają z treści pisma Poczty Polskiej S.A., a wspiera je treść oświadczenia osoby postronnej – M. K., potwierdzającego oświadczenie skarżącego w I instancji o braku zawiadomień o awizowaniu przedmiotowej przesyłki. Wątpliwości te nie pozwalają wykluczyć, że faktycznie zawiadomienia o awizowaniu przesyłki nie zostały prawidłowo umieszczone w skrzynce pocztowej strony. Zaznaczyć wypada, że pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik A. K. zwrócił się do Poczty Polskiej Spółki Akcyjnej o udzielenie informacji dotyczącej braku pozostawienia przez listonosza pod adresem zamieszkania A. K. dwóch awiz w dniach [...] i [...] listopada 2018 r. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2019 r. Poczta Polska S.A. podała, że przesyłka była doręczana pod wskazany adres i dwukrotnie awizowana. W sprawie niedoręczenia adresatowi zawiadomień o awizowaniu Poczta stwierdziła, że trudno zająć stanowisko, gdyż listonosz obsługujący przedmiotowy rejon doręczeń nie pamięta szczegółów doręczenia, przy czym po wrzucie do skrzynki zawiadomienia Poczta nie monitoruje dalszych jego losów, przez co jednoznaczne odniesienie się do sygnalizowanych zastrzeżeń jest utrudnione. Skoro zatem Poczta Polska S.A. nie monitoruje tego co się dzieje z zawiadomieniem o awizowaniu przesyłki, a listonosz obsługujący przedmiotowy rejon doręczeń "nie pamięta szczegółów doręczenia", natomiast strona oświadcza, że pomimo codziennej kontroli nie znalazła w skrzynce pocztowej awiza, a osoba trzecia oświadczenie to potwierdza, to Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w realiach niniejszej sprawy mogło nie dojść do prawidłowego doręczenia wezwania w trybie art. 44 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że doręczenie przewidziane w art. 44 k.p.a. oparte jest na domniemaniu, że pismo dotarło do rąk adresata i że w ten sposób doręczenie zostało dokonane prawidłowo. Domniemanie doręczenia w takiej sytuacji może zostać obalone przez uprawdopodobnienie okoliczności wyłączających prawidłowość działań doręczyciela. Ciężar podważenia tego domniemania spoczywa na kwestionującym fakt doręczenia (wyroki NSA z15.06.2020 r., I OSK 736/19, LEX nr 3058875; z 5.12.2019 r., II OSK 186/18, LEX nr 2778167). Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy (wyrok NSA z 7.05.2020 r., I OSK 920/19, LEX nr 3036953). Dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym przepisie czynności doręczyciela. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, to doręczenia nie można uważać za dokonane (wyrok NSA z 26.020.2020 r., I OSK 3971/18, LEX nr 3030951). Warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (wyrok NSA z 17.08.2011 r., II GSK 794/10, LEX nr 1068869). W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 2, art. 44, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a., gdyż niezależnie od przekonania organu, że wezwanie do usunięcia braków wezwania zostało prawidłowo doręczone skarżącemu w I instancji, organ ten obiektywnie pozostawał w bezczynności. Przekonanie Wojewody Dolnośląskiego, że wezwanie zostało prawidłowo doręczone w trybie art. 44 k.p.a., chociaż uzasadnione treścią adnotacji doręczyciela, z której wynikało, że warunki określone w tym przepisie zostały dochowane, jak się okazało w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obiektywnie nie było trafne, gdyż sama Poczta Polska S.A. nie była w stanie jednoznacznie potwierdzić, że adnotacje te były prawidłowe. Twierdzenia zaś skarżącego w I instancji, że żadnych zawiadomień o awizowaniu adresowanej do niego przesyłki nie było w jego skrzynce pocztowej, potwierdziła osoba trzecia. Zaznaczyć zatem wypada, że obiektywne naruszenie przez organ administracyjny unormowań zawartych w art. 35 § 2, art. 44, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. nie było zawinione przez Wojewodę Dolnośląskiego, lecz co najwyżej przez doręczyciela. Z powyższego jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji nie naruszył też art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż prawidłowo uznał, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić raz jeszcze należy, że pozostawiając wniosek A. K. bez rozpoznania Wojewoda miał wszelkie podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki świadczące o skutecznym doręczeniu wezwania w trybie zastępczym. To, że później zostały ujawnione okoliczności wskazujące, że wbrew adnotacjom zawartym na zwróconej organowi korespondencji A. K. mógł nie otrzymać zawiadomień o awizowaniu skierowanej do niego przesyłki, prowadzi jedynie do ustalenia, że obiektywnie, choć bez własnej winy, organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie doręczono skutecznie stronie wezwania do usunięcia braków wniosku. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 44 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. również zaznaczyć trzeba, że obiektywne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie było zawinione przez Wojewodę Dolnośląskiego, a jedynie niezależne od niego okoliczności doprowadziły do sytuacji, w której organ ten popadł w bezczynność. Natomiast Sąd I instancji wystarczająco wyjaśnił przyczyny, dla których uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sąd ten dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie naruszył więc tego unormowania. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę, że do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji doszło wskutek niezawinionych przez Wojewodę Dolnośląskiego okoliczności, uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.