II OSK 904/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie NSA Teresa Kobylecka del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 878/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 878/15, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji konstrukcji wsporczej nośnika reklamowego typu "backlight" o planszy widokowej 6 x 3 m (numer nośnika [...]), w związku z prowadzonym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...] obręb P., na [...] w P. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w ramach prowadzonego postępowania do organu wpłynęło pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 października 2013 r., w którym nie wyrażono zgody na zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego z uwagi na jego położenie na terenie objętym szczególną ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków strefy urbanistyczno-architektonicznej centrum miasta Poznania (decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 1985 r.). Zlokalizowanie przedmiotowego nośnika wprowadziłoby chaos przestrzenno-wizualny oraz przyczyniłoby się do obniżenia walorów urbanistycznych zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego, a więc zabytku, w rozumieniu art. 3 ust. 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Dodatkowo umieszczenie wielkoformatowego nośnika reklamowego jest sprzeczne z zasadami polityki konserwatorskiej oraz z międzynarodowymi standardami ochrony zabytkowego charakteru miasta. Negatywną opinię na temat lokalizacji przedmiotowego obiektu wyraził też Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 16 października 2013 r., gdzie wskazano, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami przyjętymi w opracowanym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Plac Wiosny Ludów". Sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazała, że na terenie analizowanym znajdują się działki, na których zlokalizowane są inne nośniki reklamowe: ul. [...] (tablica reklamowa na ścianie kamienicy mieszkalnej); ul. [...] (reklama na elewacji budynku); [...] (reklamy na elewacji budynków); ul. [...] (reklama na ścianie budynku); [...] (teren inwestycji – inne reklamy na nośnikach wolnostojących oraz na ogrodzeniu); ul. [...] – nośnik reklamowy na działce nr [...]. Obszar objęty analizą stanowi przede wszystkim śródmiejską zabudowę o charakterze mieszkalnym, wielorodzinnym, przy czym na terenie objętym analizą znajduje się jeden, legalnie posadowiony nośnik reklamowy (działka nr [...] przy ul. [...]). Jak zauważył organ, nośnik powyższy został pobudowany na podstawie zgłoszenia zamiaru robót budowlanych, podjętego, gdy w mocy pozostawała inna regulacja prawna, w tym plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania z 1994 r. Na terenie analizowanym występują również inne elementy zagospodarowania – zieleńce, pomniki, place, reklamy i tablice informacyjne. Organ podkreślił, że w ramach tak postrzeganego śródmieścia dopuszczalne są urządzenia reklamowe i informacyjne, o ile pozostają one w formie charakterystycznej dla zabudowy ścisłego centrum, którą jest ścisła zabudowa pierzejowa, gdzie wszelkiego rodzaju szyldy reklamowe i tablice informacyjne są sytuowane na ścianach budynków, ewentualnie na słupach miejskiej przestrzeni informacyjnej. Za niepożądane organ I instancji uznał natomiast lokalizowanie wolnostojących nośników reklamowych w miejsce zabudowy pierzejowej. Tym samym, w ocenie Prezydenta, inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., w zakresie kontynuacji istniejącego ładu przestrzennego. Prezydent wskazał, że z uwagi na treść negatywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz Zarządu Dróg Miejskich uznać należało, że wnioskowana inwestycja nie spełnia również warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., gdyż narusza ona treść art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium oceniło prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, a także analizy i jej wyników. Stwierdziło za organem I instancji, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie kontynuuje cech zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie, jak i narusza postanowienia decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1985 r. dotyczącej ochrony konserwatorskiej. [...] S.A. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji terenu oraz naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędne uznanie, że inwestycja nie może zostać posadowiona na terenie znajdującym się pod ochroną Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące wadliwego uznania, że inwestycja nie spełnia warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 5 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełniała warunki, o jakich mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W części tekstowej analizy wskazano, że obszar objęty analizą stanowi przede wszystkim śródmiejską zabudowę o charakterze mieszkalnym, wielorodzinnym, przy czym na terenie objętym analizą znajduje się jeden, legalnie posadowiony nośnik reklamowy (działka nr [...] przy ul. [...]). Na terenie analizowanym występują również inne elementy zagospodarowania – zieleńce, pomniki, place, reklamy i tablice informacyjne. Organy administracji uznały, że w ramach tak postrzeganego śródmieścia dopuszczalne są urządzenia reklamowe i informacyjne, o ile pozostają one w formie charakterystycznej dla zabudowy centrum miasta, którą jest ścisła zabudowa pierzejowa, gdzie wszelkiego rodzaju szyldy reklamowe i tablice informacyjne są sytuowane na ścianach budynków, ewentualnie na słupach miejskiej przestrzeni informacyjnej. Za niepożądane uznano lokalizowanie wolnostojących nośników reklamowych w miejsce zabudowy pierzejowej. Tym samym, w ocenie Prezydenta, inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., w zakresie kontynuacji istniejącego ładu przestrzennego, którą to ocenę podzielił Sąd. Sąd podkreślił, że organy administracji publicznej wyjaśniły w sposób rzetelny, jak kształtuje się zabudowa w obszarze analizowanym, przedstawiając jej funkcję podstawową i uzupełniającą, przesądzając jednocześnie, że w obszarze zabudowy śródmiejskiej pierzejowej, wprowadzanie kolejnych, samodzielnych nośników reklamowych nie stanowi kontynuacji istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Co prawda na terenie analizowanym zlokalizowany jest już podobny nośnik (na działce nr [...]), jednakże szczególny charakter nośników reklamowych, jako elementów przełamujących zasady kształtowania harmonijnej przestrzeni miejskiej, uniemożliwia proste odniesienie się do istniejącego legalnie nośnika, jako do wyznacznika nowej zabudowy. Sąd wskazał na regulację art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przyjął, że w rozpoznawanym przypadku, za racjonalne i celowe uznać należało odwołanie się nie tylko do zabudowy istniejącej na działce nr [...], ale do zasad zagospodarowania całego terenu objętego analizą. Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że lokalizowanie wolnostojących nośników reklamowych doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd podzielił też stanowisko organów orzekających, co do niespełnienia przez przedmiotową inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., albowiem została ona samowolnie wybudowana na terenie objętym ochroną konserwatorską. Sąd przedstawił poszczególne unormowania ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, konkludując następnie, że skoro Miejski Konserwator Zabytków wyraźnie zaznaczył, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy nośnik reklamowy wpisany jest jako zespół urbanistyczno-architektoniczny do rejestru zabytków, a nośnik ten wpływa niekorzystnie na ekspozycję zabytkowej zabudowy w tym obszarze, to ze względu na konieczność ochrony tegoż historycznego zespołu urbanistycznego należało stwierdzić, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej tablicy reklamowej oznaczałoby naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. [...] S.A. z siedzibą w W. w skardze kasacyjnej do powyższego wyroku wnosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 4 pkt 6 oraz art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej "ustawa o ochronie zabytków") poprzez błędną wykładnię, polegającą na tym, że przyznaje się organowi I i II instancji prawo do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na przepisy dotyczące ochrony zabytków z pominięciem właściwych w tym zakresie organów ochrony zabytków, art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na tym, że WSA przyjęło, iż w sytuacji, gdy teren, na którym inwestycja jest planowana, objęty jest ochroną konserwatorską, już na etapie ustalania warunków zabudowy ocenie podlega, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla jej realizacji lub legalizacji, bez pozostawienia tej kwestii do rozstrzygnięcia przez właściwy organ ochrony zabytków (tj. wojewódzki konserwator zabytków lub przez Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu). art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające de facto na pominięciu przez procedury uzgadniania decyzji w sprawie warunków zabudowy z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Poznaniu. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, że organ I instancji wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek uzgodnienia przedmiotowej decyzji z właściwym konserwatorem zabytków, a konserwator zabytków winien w tym zakresie wydać – stosownie do art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 u.p.z.p. postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że wszystkie zarzuty kasacyjne koncentrują się na jednym zagadnieniu związanym z tym, że organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla konstrukcji wsporczej nośnika wielkoformatowej tablicy reklamowej dokonały samodzielnej oceny w przedmiocie niezgodności lokalizacji spornego obiektu z wymogami wynikającymi z ochrony konserwatorskiej, obowiązującej na danym terenie, podczas gdy – według Spółki – konieczne było w takim przypadku przeprowadzenie procedury uzgodnieniowej z właściwym konserwatorem zabytków. Sformułowanie zarzutów kasacyjnych wyłącznie w zakresie powiązanym z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie mogło skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy według oceny organów administracji oraz Sądu Wojewódzkiego podstawową przeszkodą do wydania pozytywnej decyzji było niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mianowicie według wniosków przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej zalegalizowanie wolnostojącego urządzenia reklamowego naruszałoby ład przestrzenny charakterystyczny dla śródmiejskiej zabudowy pierzejowej. Wyjaśniono, że dotychczasowy stan zabudowy centrum miasta dopuszcza sytuowanie szyldów reklamowych i tablic informacyjnych na ścianach budynków lub na słupach miejskiej przestrzeni informacyjnej. W rezultacie stwierdzono, że wprowadzenie kolejnych wolnostojących nośników reklamowych na obszarze pierzejowej zabudowy śródmiejskiej nie stanowi kontynuacji istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym, a tym samym dopuszczenie lokalizacji wnioskowanego obiektu naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Zaznaczyć należy, że samo niespełnienie przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. było wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Drugorzędne znaczenie miała natomiast okoliczność, że w sporządzonej analizie oraz decyzji wskazano dodatkowo na sprzeczność lokalizacji spornego obiektu z przepisami odrębnymi, wskazując na regulacje ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odnosząc się jednak do podstaw kasacyjnych, stwierdzić należy, że skarżąca niezasadnie zanegowała uprawnienie organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy do badania dopuszczalności lokalizacji danego obiektu budowlanego w świetle przepisów odrębnych, w tym dotyczących ochrony zabytków. Zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy: (1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz (2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z przytoczonego przepisu wyraźnie wynika, że przy rozpatrywaniu wniosku dotyczącego ustalenia warunków zabudowy organ ma obowiązek uwzględnić występujące na danym terenie uregulowania w zakresie ochrony konserwatorskiej. Obowiązkowym elementem postępowania wyjaśniającego jest sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, która zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – musi zawierać informacje dotyczące funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p., a więc także dane wynikające z przepisów odrębnych. Skoro w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji konieczne jest uwzględnienie ochrony zabytków nieruchomych i ich otoczenia (art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), to oczywistym jest, że w toku postępowania wyjaśniającego organ musi zgromadzić informacje o występujących na danym terenie uwarunkowaniach wynikających z przepisów odrębnych. W świetle wymogu zbadania stanu faktycznego i prawnego terenu objętego analizą (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.) organ administracji ma obowiązek uwzględnienia informacji o ustanowionej ochronie konserwatorskiej dla zabytków nieruchomych znajdujących się na danym obszarze. Tak właśnie się stało w niniejszej sprawie, w toku której organ pierwszej instancji wraz z analizą otrzymał pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków zawierające zastrzeżenia, że lokalizacja przedmiotowego nośnika wpływa niekorzystnie na zabytkowe otoczenie wprowadzając chaos przestrzenno-wizualny i przyczyniając się do obniżenia walorów zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego, stanowiącego zabytek. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku trafnie wskazał, że Miejski Konserwator Zabytków znajduje się bezpośrednio w strukturze organizacyjnej podległej Prezydentowi Miasta, a więc organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto prawidłowo zaznaczył, że sprzeczność przedmiotowej inwestycji z wymogami podyktowanymi ochroną walorów zabytkowych danego obszaru potwierdzała dodatkowo, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1, jak też pkt 5 u.p.z.p. W takim stanie rozpatrywanej sprawy za chybione należało uznać stanowisko skarżącej co do konieczności przeprowadzenia formalnej procedury uzgodnienia decyzji z właściwym konserwatorem zabytków. Jeżeli organ pierwszej instancji stwierdził na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego obiektu budowlanego, to nie miał obowiązku dokonywania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.