II SA/Po 268/19

SENTENCJA Dnia 16 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 roku sprawy ze skargi A. J. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]) z [...] lutego 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] stycznia 2019 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy ul. [...] w [...] gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. J. zwrócił się do PINB z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności powstania i budowy ul. [...] w [...]. W wyniku szeregu czynności decyzją z [...] kwietnia 2018 r. PINB nałożył na Miasto i Gminę [...] obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wybudowaniu krawężnika drogowego przy utwardzonym gruncie na działce nr [...], wzdłuż działki nr [...] uniemożliwiającym spływ wód opadowych na działkę nr [...]. Na skutek odwołania [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie prowadząc postępowanie PINB decyzją z [...] września 2018 r. umorzył postępowanie administracyjne. Odwołanie spowodowało, że [...] decyzją z [...] października 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nakazał ustalenie dokładniejszej daty wykonania robót, które doprowadziły do powstania drogi oraz ustaleniu zakresu robót w poszczególnych latach. Po kontroli terenu i informacji uzyskanej od Burmistrza [...], PINB decyzją z [...] stycznia 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne. Wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – p.b.) drogę zaliczają do budowli (art. 3 pkt 3 i 3a), lecz nie zawierają definicji drogi. Organ przywołał definicję drogi zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. – u.d.p.) oraz definicję drogi publicznej (art. 1 u.d.p.). Wskazał też, że art. 8 ust. 1 u.d.p. traktuje o drogach niezaliczonych do żadnej z kategorii dróg. Wedle PINB działka nr [...] w [...] została w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jako droga ("dr"), co oznacza tylko tyle, że jest to grunt użytkowany przez pojazdy w charakterze drogi. Droga ta stanowi drogę gminną publiczną nr [...] [...] klasy lokalnej [...]. Wskazano, że z informacji Starostwa [...] oraz Urzędu Miejskiego w [...] wynika, że droga ta nie była objęta procedurą zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. W trakcie kontroli stwierdzono, że nawierzchnia drogi gruntowej stanowi zasadniczo ubity grunt, a częściowo ubity grunt z destruktem asfaltowym. Dalej jest to ubity grunt z kruszywem, a na kolejnym odcinku ubity grunt piaszczysty z kruszywem. Burmistrz [...] wyjaśnił, że na ul. [...] były wykonywane prace związane z bieżącym utrzymaniem drogi. W ostatnich latach na drogę był dostarczany tłuczeń granitowy do uzupełniania powstałych w wyniku użytkowania drogi ubytków. Prace związane z bieżącym utrzymaniem drogi były i są wykonywane zwykle w 2. i 4. kwartale każdego roku. Burmistrz podał, że na przedmiotowym odcinku nie były wykonywane roboty budowlane oznaczające budowę drogi. Dodał, że droga powstała na przestrzeni 40 lat, a jej stan (w tym ubytki) jasno wskazują, że nie można uznać, by była kiedykolwiek budowana. Sołtys [...] podał, że ul. [...] nigdy nie była przedmiotem budowy ani kapitalnego remontu, poza bieżącymi naprawami prowadzącymi do jej przejezdności w obrębie budującego się osiedla. PINB wskazał też, że wykonane odkrywki w drodze pozwoliły stwierdzić, że ul. [...] w [...] posiada kilka warstw: grunt rodzimy na głębokości poniżej 50 cm od pow. drogi, 12 cm gruzu ceglanego, 10 cm żużlu wymieszanego z gruntem, 10 cm gruzu ceglanego tłucznia, 8 cm piasku, 10 cm destruktu asfaltowego z gruntem. Materiały te nie są traktowane jako wyroby budowlane w rozumieniu ustawy o wyrobach budowlanych. W związku z powyższym PINB w świetle art. 3 pkt 8 p.b. uznał roboty wykonywane przy tej drodze za bieżącą konserwację, a nie remont. Stwierdził, że nie następuje odtworzenie stanu pierwotnego tylko prewencyjne, bieżące zapobieganie dalszemu niszczeniu drogi oraz umożliwienie bieżącego z niej korzystania. Wykonywanie prac tego rodzaju nie może być więc zakwalifikowane jako budowa obiektu, czy też wykonywanie robót budowlanych, a co za tym idzie nie było obwarowane obowiązkiem zgłoszenia, czy uzyskania pozwolenia na budowę. PINB w rezultacie stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów p.b. i uznał dalsze prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe. W odwołaniu A. J. zarzucił organowi I instancji wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że ul. [...] jest obiektem budowlanym i to użytkowanym, który wymaga postępowania naprawczego. Wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi wymaga co najmniej zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 p.b.). Utwardzenie ma na celu zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, jakim jest droga publiczna (art. 3 pkt 7a p.b.). PINB nie dostosował się do oceny prawnej i wskazań organu odwoławczego. [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził, że art. 3 pkt 8 p.b. wyraźnie oddziela pojęcie remontu od pojęcia bieżącej konserwacji. Choć to ostatnie pojęcie nie zostało zdefiniowane to w judykaturze przyjmuje się, że chodzi o roboty budowlane wykonywane na bieżąco, w sposób cykliczny, w węższym zakresie niż roboty polegające na remoncie. Ich celem jest utrzymanie obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Budowa zaś to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.b.). Bieżąca konserwacja nie została zawarta w katalogu robót budowlanych podlegających obowiązkom przewidzianym w przepisach p.b. Ustalone zostało, iż ul. [...] jest drogą gruntową, na której wykonano utwardzenie w postaci tłucznia, żużla i innych kruszyw. Wymiary utwardzenia mają ok. 5 m szer. x ok. 280 m długości. Widoczny jest niewielki spadek w kierunku zachodnim. Od strony zachodniej występują w części drogi rowy odwadniające. Wody opadowe z utwardzonej ul. [...] odprowadzane są do rowów, droga miała być utwardzona kilka lat temu, a co roku jest profilowana i utwardzana kruszywem. E. i A. J. wskazali na zalewanie ich działki wodami opadowymi i unoszący się kurz w trakcie przejazdu aut oraz jakość użytych kruszy i ich nieprzepuszczalność. Sołtys wsi [...] podał, że droga gruntowa na działce nr [...] była od wielu lat nawożona gruzem ceglanym na odcinku od drogi krajowej do naturalnego wzniesienia. Ok. 2010 r. wykonano remont drogi krajowej nr [...], w wyniku czego pogorszył się stan ul. [...], co naprawiono korzystając z pozostawionego po ww. remoncie destruktu pofrezowego. Część drogi od wzniesienia do ul. [...] utwardzono mieszanką tłucznia granitowego. Całość jest uzupełniana tłuczniem granitowym oraz wyrównywana. Sołtys podkreślił, że ul. [...] nie była przedmiotem budowy ani kapitalnego remontu, poza bieżącymi naprawami prowadzącymi do jej przejezdności w obrębie budującego się osiedla. Burmistrz [...] wyjaśnił zaś, że w ostatnich latach dokonywane były jedynie prace związane z bieżącym utrzymaniem drogi – profilowanie i uzupełnianie ubytków tłuczniem granitowym. Na przedmiotowym odcinku drogi nie wykonywano żadnych robót budowlanych związanych z budową drogi. Droga ta stanowi drogę gminną klasy lokalnej [...]. Nadto Burmistrz wyjaśnił, że utwardzanie drogi gruntowej było stopniowe i trwało co najmniej 40 lat. W latach 70-90-tych XX w. na terenach wsi wykonywano wiele prac w systemie prac społecznych. Destrukt poasfaltowy pozyskano z remontu drogi krajowej i wykorzystano do uzupełnienia dziur w drodze. Zdaniem Burmistrza droga ta jest drogą gruntową wzmocnioną różnymi materiałami na przestrzeni co najmniej 40 lat, a jej stan (występujące ubytki) powoduje, że nie można uznać, by była kiedykolwiek budowana. Wskazał też, że podczas kontroli [...] listopada 2018 r. PINB ustalił stan drogi dokonując odkrywek. Stwierdzono w 1. odkrywce , że poniżej 50 cm występuje piasek i glina, 12 cm gruzu ceglanego, 10 cm żużlu wymieszanego z ziemią (gruntem), 10 cm gruzu ceglanego i tłucznia, 8 cm piasku, 10 cm destruktu asfaltowego. [...]. Odkrywce stwierdzono: piasek, glinę – podłoże gruntowe rodzime, 30 cm żużlu z gruntem, gruzem ceglanym z niewielką ilością destruktu asfaltowego, 10 cm ubitego gruntu z tłuczniem granitowym. [...] odkrywce stwierdzono zaś: grunt rodzimy na gł. poniżej 40-50 cm, 8-10 cm żużlu wymieszanego z gruzem, 8-10 cm gruzu ceglanego, 15 cm ubitego gruntu, piasku, tłucznia. Zdaniem [...] wynika z tego, że droga ta na poszczególnych odcinkach jest niejednolita (grunt rodzimy na różnej głębokości oraz występowanie warstw wymieszanych z gruntem rodzimym). Ewentualne prace musiały być wykonywane w różnych okresach i zakresach dla poszczególnych odcinków drogi, w sposób niezorganizowany. Uprawdopodabnia to twierdzenia Burmistrza, że pierwotna droga gruntowa (powstała z ubicia gruntu rodzimego) została następnie uzupełniania za pomocą aktualnie dostępnych materiałów (tłucznia, kruszywa, żużlu, piasku, destruktu asfaltowego) w celu zapewnienia jej dalszej przejezdności i możliwości użytkowania. Prace te nie były zorganizowane ani prowadzone przez jednego inwestora, ale prowadzone w związku z bieżącymi potrzebami okolicznych mieszkańców na przestrzeni lat. W związku z takim sposobem prowadzenia robót należy je uznać co najwyżej za bieżącą konserwację drogi gruntowej, która nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia. [...] uznał, że postępowanie jako bezprzedmiotowe należało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. A. J. wnosząc do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję [...] zażądał uchylenia jej i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł. Zdaniem skarżącego w sprawie błędnie przyjęto, że brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego, gdyż wykonanie drogi (działka nr [...]) i jej utwardzenie oraz wykonanie rowów odwadniających nie jest czynnością reglamentowaną przez p.b. Zdaniem skarżącego wykonanie rowów odwadniających, drogi i jej utwardzenie nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem budowlanym pozwoleniem lub zgłoszeniem. Przed wykonaniem robót działka nr [...] stanowiła drogę gruntową i była oznaczona w ewidencji gruntów jako droga (dr). W świetle art. 3 pkt 1 p.b. każda droga jest obiektem budowlanym. Skarżący powołał przepisy regulujące przebudowę drogi (art. 4 pkt 18 u.d.p. i art. 3 pkt 7a p.b.). Wskazał, że ustalenia organów nie określiły, czy istniejąca pierwotnie droga gruntowa była budowlą z ewentualnie towarzyszącą jej infrastrukturą (art. 4 pkt 2 u.d.p.), czy też stanowiła jedynie fragment powierzchni ziemi. Nie ustalono kiedy powstała działka nr [...] oznaczona w rejestrze gruntów jako droga. Nie można ustalić, czy doszło do przebudowy drogi, czy wybudowania nowego obiektu, bez ustalenia, co znajdowało się wcześniej na tej działce. Kluczowe pozostaje ustalenie, czy droga ta została wcześniej utwardzona. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla aut stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Koniecznym było więc ustalenie, czy wykonane roboty budowlane stanowią zmianę rodzaju nawierzchni drogi, czy jej utwardzenie i dopiero kwalifikacja tego jako przebudowy lub budowy drogi. W rezultacie w zależności od rozstrzygnięcia należało zastosować art. 48 lub art. 49b. p.b. Należało ustalić, czy przed wykonaniem robót budowlanych polegających na utwardzeniu istniejącej drogi gruntowej teren ten posiada cechy obiektu budowlanego. Reasumując skarżący stwierdził, że organy nieprawidłowo oceniły stan faktyczny, bowiem nie doszło do bezprzedmiotowości postępowania. W odpowiedzi [...] wniósł o oddalenie skargi powołując się na swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako niezasadną należało oddalić. W ocenie Sądu organy orzekające, po kilkukrotnym ponownym badaniu i rozpatrywaniu sprawy, kolejnych kontrolach i zebraniu obszernego materiału dowodowego, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i również trafnie dokonały jego subsumcji do obowiązujących przepisów prawa. Spór w niniejszej sprawie pomiędzy organami nadzoru budowlanego a skarżącym sprowadza się do tego, czy można było uznać za bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności wykonania budowy ul. [...] we wsi [...] gm. [...] (działka nr [...]). Organy nadzoru budowlanego na podstawie oględzin popartych dokonaniem odkrywek, wyjaśnień sołtysa wsi [...] oraz strony, a także informacji uzyskanych od Burmistrza [...], w tym z ewidencji gruntów i budynków ustaliły, że przedmiotowa droga gruntowa (ul. [...]) stanowi drogę lokalną [...] nr [...], figuruje w rejestrze gruntów jako droga (dr), powstała i jest bieżąco konserwowana cyklicznie (naprawa ubytków, utrzymanie przejezdności) od przeszło 40 lat, w wyniku czego doszło do jej utwardzenia. W ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że jak ustalono niniejsza droga w obecnym jej kształcie powstawała w wyniku długiego procesu od ok. lat 70-tych XX w. Początkowo – jak wynika z wyjaśnień sołtysa wsi [...] i Burmistrza [...], które znajdują poparcie w materiale z odkrywek dokonanych w drodze - teren ten posiadał grunt rodzimy. W wyniku użytkowania przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości jako drogi celem dojazdu do posesji na przestrzeni wielu lat (od l. 70-tych, przez l. 80-te i 90-te XX w., aż do czasów obecnych) stał się niejako samoczynnie drogą początkowo tylko gruntową, a w wyniku jej uzupełniania ubytków, poprawy stanu technicznego drogą gruntową utwardzoną różnego rodzaju materiałami (piaskiem, gruzem ceglanym, żużlem, tłuczniem, destruktem asfaltowym). Wskazano, że droga ta na poszczególnych jej odcinkach jest niejednolita, co potwierdza, że powstawała w przedstawiony powyżej sposób. Grunt rodzimy znajduje się na różnej głębokości (40-50 cm) i występują warstwy składającej się z innych materiałów, w tym warstwy zmieszane z gruntem rodzimym (np. żużel z ziemią gruntową, czy z tłuczniem ceglanym – odkrywka 1. i 2.). Stąd organy wywnioskowały, że prace musiały by wykonywane w różnych okresach i zakresach na poszczególnych odcinkach i to w sposób niezorganizowany. Stosowano dostępne na dane czasy materiały (od piasku, przez gruz ceglany, żużel, kruszywa, tłuczeń granitowy, czy desktrukt asfaltowy). Słusznie więc organy orzekające przyjęły, że prace nie były zorganizowane, ani prowadzone przez jednego, konkretnego inwestora, lecz w związku z bieżącymi potrzebami okolicznych mieszkańców w ciągu wielu lat. Burmistrz [...] potwierdził, że wykonane na obszarze 5m szerokości i 280m długości utwardzenie drogi wraz z rowami odwadniającymi trwało wiele lat, z czego wiele prac wykonano w systemie prac społecznych. Przykładowo, jak wynika z wyjaśnień sołtysa [...], ok. 2010 r. przy okazji remontu sąsiadującej drogi krajowej nr [...], w wyniku którego pogorszeniu uległ stan ul. [...], drogę tę naprawiono pozostawionym po remoncie drogi krajowej destruktem asfaltowym pofrezowym. Inną część drogi (od wzniesienia do ul. [...]) utwardzono mieszanką tłucznia granitowego. Całość zaś jest uzupełniana tłuczniem granitowym oraz wyrównywana. Pozostaje zatem ocenić, jak należało zakwalifikować owe sukcesywne utwardzanie drogi gruntowej. Sąd orzekający stoi na stanowisku w ramach regulacji Prawa budowlanego przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.. Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu (por. J. Dessoulavy-Śliwiński, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 370). Ostatnio wspomniane prace, o ile nie będą prowadziły do powstania budowli ziemnej (por. art. 3 pkt 3 p.b.), nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednakże wzmocnienie wyłącznie fizyczne nie przejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji nie podlegające reglamentacji Prawa budowlanego, przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia (por. wyrok WSA z Poznaniu 30 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Po 41/18, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu na gruncie kontrolowanej sprawy mamy do czynienia z takiego rodzaju pracami. Różni inwestorzy do utwardzenia powierzchni gruntu wykorzystali różne materiały, w tym porozbiórkowe (gruz ceglany, tłuczeń, destrukt asfaltowy). Sąd nie ma zatem wątpliwości, wbrew stanowisku skarżącego, że wykonane prace będące przedmiotem kontrolowanej sprawy nie mogły zostać zakwalifikowane do robót budowlanych w ogóle, przez co efekt tych czynności nie może zostać uznany za obiekt budowlany lub jego część. Tym samym brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i zasadnie zostało ono umorzone jako bezprzedmiotowe. Organy nie miały bowiem podstaw do prowadzenia żadnego z postępowań obejmujących samowolę budowlaną (art. 48 albo art. 49b p.b.) w sytuacji, gdy kontrolowane prace przy działce nr [...] nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W tym stanie rzeczy należało uznać za bezzasadne argumenty skarżącego odnoszące się do charakteru przedmiotowej drogi jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. i robót budowlanych związanych z jej rzekomą przebudową. Organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że na przedmiotowym terenie w wyniku jego swobodnej eksploatacji jako drogi przez okolicznych mieszkańców, od l. 70 XX w. prowadzone były prace, które należało scharakteryzować jako bieżąca konserwacja, o której mowa w art. 3 pkt 8 p.b. Na tego zaś rodzaju prace nie było wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, w związku z czym nie było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, naprawczego. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) skargę oddalił.