II OSK 3797/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2901/18 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...]- część północno- zachodnia etap I postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2) odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3) zwrócić M. W. z środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r., IV SA/Wa 2901/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] – część północno – zachodnia etap I (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2018 r., poz. 8296, dalej także "plan" lub "uchwała") W motywach orzeczenia Sąd wskazał, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę uchwały Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g.") uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej zaskarżyć może podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący był zatem obowiązany wykazać, że uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zawartym w uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego. W ocenie Sądu, w świetle zebranego materiału dowodowego, takiego naruszenia nie można było się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawił takiego rodzaju argumentu lub okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie, a zatem nie spełnił on przesłanki, która uprawniałaby ich do wniesienia skargi. Sąd wywodził, że każdy plan miejscowy może powodować konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej, ale również w sferze dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie. Działań tych nie można uznać za naruszające prawo, jeżeli ustalenia planu mieszczą się w granicach określonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej "u.p.z.p."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że skarżący dysponuje prawem własności do wyodrębnionego lokalu mieszkalnego oraz prawem współwłasności do nieruchomości gruntowej, zlokalizowanych poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą. Nie wykazał on jednak, aby przepisy planu naruszyły jakikolwiek przepis prawa materialnego, wpływając tym samym negatywnie na jego sytuację prawną. Zdaniem Sądu zawarta w skardze argumentacja świadczy jedynie na możliwość co najwyżej naruszenia interesu faktycznego, który to interes nie został jednak przez ustawodawcę uwzględniony w art. 101 u.s.g. Z kolei brak legitymacji po stronie skarżącego do wniesienia skargi oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sąd zaznaczył, że nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W. , zarzucając naruszenie: – art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego ani uprawnienia. Zdaniem skarżącego ustalenia uchwały wpływają na sytuację nieruchomości stanowiącej jego własność i naruszają jego prawo własności; – art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie stwierdzenie, że plan miejscowy został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy podczas jego uchwalania nastąpiło szereg uchybień proceduralnych; – art. 140 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, dalej "K.c.") poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie uznanie, że postanowienia planu nie naruszają jego prawa własności. M. W. wywodził, że doszło natomiast do ograniczenia mu prawa do wykonywania zabudowy i rozbudowy z uwagi na zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej w obrębie jego nieruchomości. Nadto immisje z nieruchomości sąsiadującej, objętej planem, są ponad miarę mając na uwadze uzdrowiskowy charakter całego terenu miejscowości [...], a właśnie z uwagi na taki charakter skarżący nabył lokal mieszkalny; – art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r poz. 1302 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, 75, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez wadliwą kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej i wadliwą ocenę materiału dowodowego zebranego przez organy administracji publicznej, a wskutek tego oddalenie skargi i błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. W. przypomniał, że wcześniej na etapie postępowania sądowego wniósł replikę na odpowiedź na skargę, precyzując swoje zarzuty, a także składając do akt sprawy odpisy z ksiąg wieczystych, potwierdzające jego prawo własności do nieruchomości położonych w sąsiedztwie obszaru planu. Jest on właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. [...] ([...]) na nieruchomości gruntowej, której też jest współwłaścicielem (wysokość udziału [...]), położonej w [...], składającej się z działki [...], obręb [...] ([...]). Jednocześnie posiada on udziały we własności położonych w tym obrębie działek: [...] ([...]) stanowiącej drogi dojazdowe wewnątrz zorganizowanego osiedla, oraz [...], [...], [...] i [...] (stanowiących między innymi miejsce lokalizacji budynku ochrony osiedla [...] i wspólnego parku). Najbliżej położona nieruchomość znajduje się 250 m od granic planu. Skarżący wywodził, że ustalenia planu, skutkiem których jest pogorszenie jakości wody, zwiększenie emisji gazów i natężenia hałasu, wprost wpływają na jego interes prawny. Do tego założenia planu nie są zgodne z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a jego uchwalanie odbyło się z naruszeniem u.p.z.p. Skarżący zwrócił uwagę na problem wskaźnika powierzchni biologicznej, który obejmuje także jego nieruchomość, a także treść prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej w czasie przygotowywania zmian do planu, które wskazują na niebezpieczeństwo pogorszenia jakości wody, zwiększenie emisji gazów i pyłów do atmosfery, a także zwiększenie emisji hałasu. M. W. przypomniał, że Gmina [...] posiada walory uzdrowiskowe ze względu na złoża wód leczniczych i charakterystyczny mikroklimat związany z otaczającymi go kompleksami lasów sosnowych. Jest jedynym uzdrowiskiem w województwie mazowieckim w bezpośrednim sąsiedztwie Warszawy. Jest miejscem wydobycia ciepliczych wód mineralnych, wykorzystywanych w uruchomionej w 1979 tężni solankowej. Dlatego też w obszarze objętym planem miejscowym obowiązują nakazy i zakazy oraz ograniczenia wynikające z przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Ponadto, Gmina uchwaliła również statut uzdrowiska dla całego swojego obszaru. Podczas uchwalania planu powołana przez Gminę Komisja Uzdrowiskowa, Zdrowia i Opieki Społecznej na podstawie przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym negatywnie zaopiniowała proponowane zmiany. Pomimo wniesienia uwag Gmina zlekceważyła zasygnalizowane problemy związane z naruszeniem przepisów ustaw, w tym ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym i wpływ tych zmian na zdrowie osób zamieszkałych w sąsiedztwie obszaru, na którym prowadzona była inwestycja. Spośród zgłoszonych zagadnień M. W. wskazał też, że w kwestionowanym przez niego planie dojdzie do zwiększenia wysokości zabudowy, co podyktowane jest rozbudową salonu samochodowego i warsztatu, do 15 m., podczas gdy budynki położone w okolicy mają wysokość 10 - 12 m. Plan może zdeterminować parametry dla mających w przyszłości powstać okolicznych budynków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu w trybie art. 189 P.p.s.a., a Naczelny Są Administracyjny odrzucił skargę, gdyż ulegała ona odrzuceniu już na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W toku rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może się zdarzyć, że zostanie ujawniona, niedostrzeżona przez sąd pierwszej instancji, podstawa do odrzucenia skargi albo do umorzenia postępowania. Chodzi o sytuacje wymienione w art. 58 § 1, art. 220 § 3, art. 172 i w art. 161 § 1 P.p.s.a. Przywołane tu przepisy nie wprowadzają żadnej cezury czasowej, co oznacza, że sąd (pierwszej, jak i drugiej instancji) ma prawo orzec o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania w każdym przypadku istnienia przesłanek w tym zakresie. Niewątpliwie sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi lub przedmiotowości postępowania z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności. Stwierdzenie którejś z tych okoliczności powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny wydaje jedno z dwóch postanowień przewidzianych w art. 189 P.p.s.a.: uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę albo uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz umarza postępowanie Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W przypadku planu miejscowego, a taki akt w niniejszej sprawie jest przedmiotem zaskarżenia, powyższy przepis należy stosować w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z nim każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zaskarżeniu uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, na przykład zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia (przez organ gminy) konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Zarówno w doktrynie (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002 r., s. 136 i n.), jak i w orzecznictwie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05) podnosi się, że interes powinien być bezpośredni i realny. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawą legitymacji skargowej jest wyłącznie naruszenie interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotowość tego uczestnika jest kształtowana inaczej, niż w postepowaniu administracyjnym i obejmuje nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, lecz także jego naruszenie. Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu). Natomiast źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, z reguły ogólna i abstrakcyjna (akt powszechnie obowiązujący), ale też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Nie można źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżonym planem wyprowadzać z samej uchwały o przyjęciu planu. Uchwała nie może bowiem zarówno tworzyć interesu prawnego, czyli zapewniać interesowi faktycznemu ochrony prawnej, jak i naruszać, podważać tenże interes. Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. powiązał legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Interes ten, co już wyżej zaznaczono, powinien być konkretny i realny. Stąd też wniesienia skargi na plan nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem. O naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). M. W. uprawnienie do wystąpienia ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. łączy z naruszeniem jego prawa własności do nieruchomości w otoczeniu planu. Jest poza sporem, że skarżący nie posiada praw do działek w obszarze planu. Dysponuje natomiast nieruchomością lokalową przy ul. [...]([...]) na działce [...] obręb [...] ([...]), której też jest współwłaścicielem (wysokość udziału [...]). Jednocześnie posiada on udziały we własności działek: [...] ([...]) stanowiącej drogi dojazdowe wewnątrz zorganizowanego osiedla, na którym to znajduje się jego nieruchomość lokalowa oraz [...], [...], [...] i [...], stanowiące elementy infrastruktury osiedlowej. Skarżący przyznał, że najbliżej położona nieruchomość znajduje się 250 m od granic planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie sposób dopatrzeć się po stronie skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z uwagi na uchwalenie kwestionowanego planu. Sąd zaznacza przy tym, że przeprowadził szczegółową analizę położenia wszystkich działek wymienionych przez skarżącego jako jego własność. Poza działką zabudowaną domem mieszkalnym z lokalami, są to działki drogowe w ramach osiedla (ul. Miłosza, Dunikowskiego, Waldorffa i Osieckiej), park w głębi osiedla mieszkaniowego [...] i inne pomniejsze elementy infrastruktury osiedlowej. Wszystkie nieruchomości znajdują się w znacznej odległości od granic kwestionowanego planu, a działka zabudowana domem mieszkalnym, nawet około 500 m. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagą zapoznał się z przedstawionymi argumentami mającymi przemawiać za uznaniem legitymacji skargowej M. W. i przyjął je ze zrozumieniem, mając świadomość, że właściciel nieruchomości, zwłaszcza gdy jest to jego miejsce zamieszkania, może czuć się zaniepokojony intensyfikacją zagospodarowania jej otoczenia. Pomimo to Sąd nie mógł zarzutów skarżącego uwzględnić. Zaskarżony plan obejmuje stosunkowo niewielki teren zabudowy usługowej bezpośrednio przy ul. [...] w [...], który obecnie jest już zagospodarowany i znajduje na nim salon samochodowy. Ujmując to w pewnym uproszczeniu istotą planu jest przede wszystkim uregulowanie na jego obszarze zabudowy usługowej. Plan rzeczywiście, jak twierdzi skarżący, przewiduje stosunkowo niewielki procent powierzchni biologicznie czynnej na swoim obszarze oraz dopuszcza zabudowę do 15 m, lecz należy pamiętać, że nie obejmuje on dużego terenu, a do tego jest to teren już zagospodarowany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet gdyby posłużyć się kategoriami ogólnymi, z zakresu ładu przestrzennego, zaskarżony plan z perspektywy praw osób trzecich mających prawa do nieruchomości w otoczeniu, trudno jest postrzegać jako taki, który wprowadza rażący wyłom w sferze zagospodarowania przestrzennego okolicy. Warto także podkreślić, że zgodnie z § 9 planu zakazano na jego obszarze lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (z wyłączeniem obiektów infrastruktury technicznej i dróg, garaży, parkingów samochodowych lub zespołów parkingów). Zakazano także lokalizacji obiektów i urządzeń, które nie dotrzymują obowiązujących standardów emisyjnych, w tym w zakresie hałasu. Nie dopuszczono również zanieczyszczania, gromadzenia i składowania na powierzchni gleb niebezpiecznych substancji chemicznych lub materiałów i odpadów niebezpiecznych dla zdrowia. Wyłączona została nadto lokalizacja zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Wreszcie z § 10 i 11 planu wynika, że uwzględniono uzdrowiskowy charakter [...] zaznaczając, że w jego obszarze obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia wymienione w statucie uzdrowiska oraz wynikające z przepisów dotyczących lecznictwa uzdrowiskowego, uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej oraz gmin uzdrowiskowych. W § 11 ust. 2 ust. 1 planu przewidziano natomiast nakaz prowadzenia wszelkich inwestycji w sposób zapobiegający zanieczyszczeniu wód podziemnych. Interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej do zaskarżenia uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wywodzony zazwyczaj z art. 144 K.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Taki też przepis wskazał również skarżący podnosząc, iż nowe przeznaczenie terenu doprowadzi do zwiększenia immisji do otoczenia. Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż samo poczucie naruszenia subiektywnego interesu określonego podmiotu nie oznacza posiadania legitymacji skargowej do zaskarżenia planu miejscowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzenie na obszarze planu zabudowy usługowej, co poniekąd jest podtrzymaniem dotychczasowe status quo terenu, nie doprowadziło też do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, wpływając na sposób ich wykorzystania. Subiektywne odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie nie jest podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec nieruchomości skarżącego nie wprowadzono niekorzystnych zmian przejawiających się w identyfikowalnym odebrania prawa, ograniczenia jakiegoś prawa wynikającego z przepisów prawa materialnego, nałożenia nowego obowiązku, czy zmiany dotychczasowego obowiązku w stosunku do prawa wcześniej istniejącego. Zaskarżony plan miejscowy nie jest też, w zakresie hałasu i innego oddziaływania, sam w sobie źródłem dopuszczającym zagospodarowanie nieuchronnie powodujące oddziaływanie na otoczenie ponad przeciętną miarę w rozumieniu art. 144 k.c. Wręcz przeciwnie - na co zwrócono uwagę wyżej – zakazano w nim lokalizacji obiektów i urządzeń, które nie dotrzymują obowiązujących standardów emisyjnych, w tym w zakresie hałasu (§ 9 ust. 2 planu). W tych okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę M. W. nie zostały naruszone, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy należało zatem uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. W takiej sytuacji nie rozpatrywano zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących legalności planu. Wobec braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego postępowanie sądowoadministracyjne nie mogło bowiem wejść w fazę merytorycznego badania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia.