II SA/Wa 1136/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Pisula-Dąbrowska Sędziowie WSA - Anna Mierzejewska - Janusz Walawski (spr.) Protokolant - Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. UZASADNIENIE R. Z., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. jego decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] o przyznaniu ww. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał m.in., że R. Z., jako emeryt policyjny, otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...]. Następnie Komendant Miejski Policji w L. działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] marca 2006 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził wygaśnięcie powyżej określonej decyzji, gdyż – jego zdaniem - stała się ona bezprzedmiotowa w związku z wydaniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Mocą tego rozporządzenia zmieniającego uchylone zostały § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie których wydawano decyzje o przyznaniu emerytom lub rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ podniósł, że przepisy te weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. i z tym dniem emeryci i renciści oraz członkowie ich rodzin utracili prawo do otrzymywania przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Organ podał, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zdaniem organu, na mocy przepisów znowelizowanego rozporządzenia emeryci i renciści policyjni zostali pozbawieni uprawnień do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Spowodowało to bezprzedmiotowość dotychczasowego stosunku prawnego, opartego na prawomocnym orzeczeniu o przyznaniu tego świadczenia. W sytuacji zmiany stanu prawnego, polegającego na cofnięciu uprawnień dla określonej grupy podmiotów, organy działające z urzędu obowiązane są do uchylenia, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, decyzji o przyznaniu tych uprawnień konkretnym osobom, albowiem decyzje te stały się bezprzedmiotowe, a ten stan powoduje naruszenie interesu społecznego. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o: 1) uchylenie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), 2) uchylenie wyżej powołanych decyzji instancji odwoławczych, 3) uznanie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. za obowiązującą nadal, 4) uznanie jego roszczenia o wypłatę równoważnika za lata 2006-2009 za zasadne. W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, iż organ uzasadniając bezprzedmiotowość decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] przyjął, że było to działanie w interesie społecznym. Zdaniem skarżącego, organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił swego stanowiska, a działanie organu odwoławczego, zmierzające do nadania orzeczeniu o cofnięciu mu przedmiotowego równoważnika pieniężnego cech praworządnej decyzji, jest przykładem "falandyzacji prawa". Odpowiadając na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest decyzją wydaną w nowej sprawie administracyjnej i wobec tego podlega weryfikacji w toku instancji, w trybach nadzwyczajnych i zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 7. wydanie str. 754). Stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały analizy wystąpienia przesłanek, czy to rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), czy to przesłanek wymienionych w pozostałych punktach art. 156 § 1 Kpa. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 Kpa oraz, że właściwy organ zdecydował o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Powyższe uwagi są w niniejszej sprawie o tyle istotne, że jej przedmiotem jest ocena ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o wygaszeniu z dniem 1 stycznia 2006 r. własnej decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], przyznającej skarżącemu prawo do przedmiotowego świadczenia, gdyż – zdaniem organu - stała się ona bezprzedmiotowa. W ocenie Sądu, badanie tej decyzji powinno dotyczyć wyłącznie kwestii zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, a nie zasadności wydania decyzji na podstawie art. 162 § 1 Kpa. Natomiast do tych kwestii nawiązuje organ w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Komendant Miejski Policji w L. decyzją z dnia [...] marca 2006 r., stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r., jako bezprzedmiotowej, własnej decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...]. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, art. 91 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Bezsporny jest fakt, że z dniem 1 stycznia 2006 r. utracił moc prawną przepis, na mocy którego emeryci i renciści policyjni byli uprawnieni do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przy spełnieniu odpowiednich kryteriów. Jednakże w literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że na trwanie i skuteczność stosunków prawnych, powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów, odmiennie regulujących daną materię, te nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Jeżeli zatem nowe uregulowanie nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że ustała lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi wynikać z przepisu prawa, a rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. nie zawiera uregulowań dotyczących decyzji wydanych przed jego wejściem w życie. Samo uchylenie przepisu powoduje, że przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości decyzji na podstawie uchylonego przepisu. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w ówczesnym stanie prawnym. W takim przypadku, z całą pewnością, wcześniej wydane decyzje nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej przyznanych. Przedmiotowa zmiana przepisów oraz brak przepisów, stanowiących podstawę prawną do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do spornego równoważnika i przepisów zezwalających na wydanie decyzji o wygaszeniu decyzji o jego przyznaniu, z oczywistych względów, nie uprawniało Komendanta Miejskiego Policji w L. do wydania decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, wydanie powyżej określonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 162 § 1 Kpa, w związku z niezaistnieniem przesłanek w nim określonych. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest dokonać ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy i rozstrzygnąć, czy powyżej określona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 162 § 1 Kpa. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 132 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.