II OSK 1152/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska - Szary del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 721/10 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi oraz zatwierdzenia podziału działek 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od Z. G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi oraz zatwierdzenia podziału działek, oddalił skargę. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem skierowanym do Starosty Leżajskiego, złożonym w dniu 4 stycznia 2008 r., Burmistrz Miasta Leżajsk wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej - ul. Studziennej w Leżajsku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta Leżajski ustalił lokalizację drogi gminnej i zatwierdził projekty podziału działek ewidencyjnych (w tym działki nr [...], stanowiącej własność Z. G.). Decyzja ta, na skutek odwołania Z. G., została uchylona decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2008 r. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Starosta Leżajski ponownie ustalił lokalizację ww. inwestycji i zatwierdził projekty podziału nieruchomości. Także ta decyzja została uchylona decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2009 r. W dniu 4 sierpnia 2009 r. Starosta Leżajski, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.), zwana dalej: "ustawą drogową", w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), wydał kolejną decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej - "Budowa drogi publicznej - ulicy Studziennej w Leżajsku" na położonych w pasie drogowym działkach ewidencyjnych nr [...]-[...], oznaczając przy tym do czasowego zajęcia część działki nr [...] i zatwierdzając projekty podziału działek o numerach: [...],[...] i [...]. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając zawartą w jej uzasadnieniu argumentację. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazaną wyżej decyzję organu odwoławczego wniosła Z. G., żądając jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając sprawę, stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd wskazał, że rozpoznawana sprawa została zainicjowana wnioskiem Burmistrza Miasta Leżajska złożonym w dniu 4 stycznia 2008 r. Zatem zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do jej rozstrzygnięcia miały zastosowanie przepisy ustawy drogowej w brzmieniu przed ww. zmianą. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy drogowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi, a więc w tym przypadku – stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) – na wniosek Burmistrza Leżajska. Ulica Studzienna w Leżajsku została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia 13 października 1987 r., nr XXI/168/87 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego Nr 10, poz. 111). Skoro ulica Studzienna posiada kategorię drogi publicznej, to na zasadzie art. 2 ust. 1 ustawy drogowej organy administracji prawidłowo ustaliły lokalizację przedmiotowej drogi w trybie tej ustawy. Zatem zarzut skarżącej dotyczący niewłaściwego zastosowania przez organy przepisów ustawy drogowej Sąd uznał za chybiony. Oceniając decyzję lokalizacyjną, Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie prawidłowo - zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy drogowej - poinformowano zainteresowane strony o wszczęciu postępowania (w formie obwieszczenia w siedzibie urzędu oraz w prasie lokalnej) i należycie (w formie obwieszczeń oraz zawiadomienia) zawiadomiono zainteresowane strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Po wydaniu zaś decyzji lokalizacyjnej przesłano dotychczasowym właścicielom nieruchomości zawiadomienie o jej wydaniu, a pozostałe strony postępowania poinformowano w drodze obwieszczeń. Sąd, podzielając w tym względzie stanowisko organu odwoławczego, uznał, że decyzja lokalizacyjna zawierała wszystkie elementy określone w art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy drogowej. Wskazał, że w decyzji wyszczególniono numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod pas drogowy, a także działkę przeznaczoną do tymczasowego zajęcia, określono parametry techniczne inwestycji oraz zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, z określeniem numerów ewidencyjnych działek i ich powierzchni przejętych pod pas drogowy. Decyzja ta obligowała również inwestora do podjęcia działań zmierzających do zminimalizowania negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zawierała wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej. Inwestor przed złożeniem wniosku wystąpił do organów określonych w art. 3 ust. 1 ustawy drogowej, uzyskując pozytywne opinie, a ponadto załączył komplet niezbędnych dokumentów określonych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że nie można podzielić poglądu skarżącej, że w wydanej decyzji nie ujęto gruntu wykupionego w 2004 r. w celu realizacji inwestycji, bowiem z treści decyzji wynika, iż linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują przedmiotowe działki gruntu. Sąd uznał, że chodnik objęty projektem może zostać połączony z chodnikiem znajdującym się przy ulicy Moniuszki, czym odmówił słuszności stanowisku skarżącej. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie może brać pod uwagę zarzutów skarżącej, że droga na ulicy Moniuszki ma inne parametry, ponieważ przedmiotem sprawy jest ustalenie lokalizacji ulicy Studziennej i na to rozstrzygniecie nie mogą mieć wpływu okoliczności z innego postępowania. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej wyjaśniona została rozbieżność w numeracji działek, która powstała w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonej decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2009 r. W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie również stanowisko skarżącej o niezbędności dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż wydanie wskazanej wyżej decyzji następuje przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, tymczasem zaskarżona decyzja dotyczy drogi gminnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. G., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie przepisu 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn nieuwzględnienia podnoszonego przez skarżącą zarzutu dot. nieuwzględnienia jej wniosków o przeprowadzenie na miejscu inwestycji rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia "niezgodności mapy lokalizacji drogi ze stanem faktycznym na gruncie", i w konsekwencji doprowadziło do : - naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy drogowej przejawiające się tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego nie dostrzegając, że decyzja w zakresie ustalenia lokalizacji drogi publicznej nie obejmuje niezbędnych elementów, wymagań dotyczących ustalenia lokalizacji drogi publicznej poprzez pominięcie w przedmiotowej decyzji działki o numerach ewidencyjnych 5207, po których prawdopodobnie przebiega lokalizacja drogi; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego, nie dostrzegając, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy na gruncie - ewentualnie z udziałem geodety - celem wyjaśnienia okoliczności spornych, w szczególności podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących niezgodności mapy lokalizacji drogi ze stanem faktycznym na gruncie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując treść art. 89 § 2 k.p.a., podniesiono, że organ pomimo wniosku skarżącej w tym przedmiocie, nie przeprowadził rozprawy administracyjnej. Wskazano, że konsekwencje wynikające z realizacji inwestycji drogowej dotykają przede wszystkim właścicieli gruntów, a więc w takim wypadku organ powinien był przeprowadzić rozprawę. Argumentem za przeprowadzeniem rozprawy jest także podnoszona przez skarżącą niezgodność mapy lokalizacji drogi ze stanem faktycznym na gruncie, dotycząca działki skarżącej o nr ew. 5207. Potwierdzeniem tej niezgodności jest toczące się obecnie postępowanie administracyjne dotyczące zmian w operacie ewidencyjnym odnośnie przebiegu granic tej działki. Wskazano, że jeśli zarzut skarżącej dotyczący niezgodności mapy lokalizacji drogi ze stanem faktycznym na gruncie okazałby się w wyniku przeprowadzenia rozprawy uzasadniony, to nie sposób się wówczas zgodzić, aby w tym zakresie decyzja o ustaniu lokalizacji drogi publicznej czyniła zadość wymaganym przepisami ustawy drogowej warunkom, skoro ustalona lokalizacja drogi publicznej odbiega od stanu faktycznego na gruncie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 89 § 2 k.p.a., przez niedostrzeżenie, że w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia okoliczności spornych, to jest podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących niezgodności mapy lokalizacyjnej ze stanem faktycznym na gruncie. Powyższe uchybienie Sądu pierwszej instancji, zdaniem skarżącej, spowodowało niewłaściwą kontrolę legalności działalności Wojewody Podkarpackiego i w konsekwencji pozostawienie zaskarżonej decyzji tego organu w obrocie prawnym. Powyższy zarzut nie jest trafny. Z art. 89 § 2 k.p.a. wynika, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Celem rozprawy administracyjnej w przypadku konieczności uzgodnienia interesów stron jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Natomiast przeprowadzenie rozprawy ze względu na konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin jest uzasadnione rodzajem środków dowodowych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011 str. 367). Mając zatem na uwadze charakter niniejszego postępowania administracyjnego, dotyczącego ustalenia lokalizacji drogi publicznej oraz zatwierdzenia podziału działek, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec niezaistnienia żadnej z przesłanek określonych w powołanym przepisie, nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia takiej rozprawy. Podnoszona przez skarżącą niezgodność mapy zasadniczej ze stanem faktycznym w odniesieniu do działki gruntu o nr ew. 5207 nie mogła stanowić, w świetle treści art. 89 § 2 k.p.a., okoliczności uzasadniającej przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Świadomą tego faktu była sama skarżąca skoro – jak wynika z dokumentów złożonych na rozprawie – wystąpiła z wnioskiem do Starosty Leżajskiego o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów, który w dniu 12 maja 2011 r. wydał w tej sprawie decyzję odmowną. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 lipca 2011 r. Ponieważ kwestia zmian w operacie ewidencyjnym może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, nie mogła ona być tym samym przedmiotem rozważań organów administracji w postępowaniu dotyczącym lokalizacji drogi, a tym bardziej wyjaśniana na rozprawie administracyjnej. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że zarzut tego rodzaju jest skuteczny wówczas, gdy błąd uzasadnienia miałby bezpośredni wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem brak w uzasadnieniu orzeczenia Sądu pierwszej instancji rozważań dotyczących nieuwzględnienia przez organy wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy nie stanowi uchybienia, które miałoby jakikolwiek wpływ na podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygniecie tego Sądu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegającego na przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, że organ, ustalając lokalizację drogi gminnej w przedmiotowej sprawie, nie mógł objąć postępowaniem działki o nr ewid. 5207, skoro działka ta nie jest położona w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew stanowisku skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2010 r. i słusznie, uznając ww. decyzję za zgodną z prawem, nie mógł jej uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na sytuację materialną skarżącej, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.