II GSK 1267/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1580/11 w sprawie ze skargi U.T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz U.T. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę U.T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: W dniu 17 września 2010 r. Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenie ogólnostomatologiczne na obszarze powiatu c. w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Oferta skarżącej w rankingu otwarcia postępowania konkursowego uzyskała łączną liczbę punktów 35, co na 48 złożonych ofert dało jej 30 pozycję. Po przeprowadzonych negocjacjach ze wszystkimi oferentami komisja konkursowa dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zgodnie, z którym skarżąca została sklasyfikowana na 30 pozycji w rankingu. Listę oferentów zamykających listę i jednocześnie wyczerpujących kwotę przeznaczoną na postępowanie, stanowiły oferty zajmujące pozycje od 1 do 24 w rankingu końcowym. Oferta skarżącej nie została wybrana ze względu na wyczerpanie wspomnianych środków finansowych oraz ze względu na uzyskaną wystarczającą liczbę punktów. Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. wskazując w uzasadnieniu, że oferta skarżącej nie została wybrana w związku z otrzymaniem zbyt niskiej liczby punktów w rankingu ofert. Prezes powołując się na treść art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowany ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm., dalej: u.ś.o.z.) wskazał, że komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Kryteria oceny, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Wobec wszystkich ofert, dokonano oceny według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców, określonych w przepisach, w tym kryteriów ciągłości, jakości dostępności, ceny. Nie brano pod uwagę kryterium kompleksowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę wywiódł, że zgodnie z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, wystąpić mogło naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, którzy złożyli oferty w omawianym konkursie (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.) oraz zmiana w toku postępowania warunków wymaganych od świadczeniodawców (art. 147 u.ś.o.z.) z powodu wątpliwości co do treści ofert w zakresie personelu i jego harmonogramu pracy (czy nie byli w różnych ofertach wymieniani ci sami stomatolodzy, do tego mający realizować usługi u różnych świadczeniodawców w tych samych godzinach). Sąd I instancji wskazał na zarządzenie Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (wymienione wśród aktów prawnych w ogłoszeniu Nr [...]) które w § 9 stanowi, iż oferent musi spełniać wymagania określone w ogłoszeniu o postępowaniu, w zarządzeniu oraz w warunkach zawierania umów. Zatem nie może ich zmieniać, uzupełniać po upływie terminu do składania ofert, czyli w trakcie rozpoznawania ofert albo na etapie zawierania umowy. Wymagania szczegółowe, co do elementów oferty określa § 10, 11 i 12 tego zarządzenia. Z kolei rozporządzenie z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w § 6 stanowi: "Ust. 1. Świadczenia udzielane są osobiście przez osoby wykonujące zawody medyczne lub inne osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny, zgodnie z załącznikiem do umowy. Ust. 2. Zmiany w załączniku, o którym mowa w ust. 1, wymagają zgłoszenia dyrektorowi oddziału wojewódzkiego Funduszu najpóźniej w dniu poprzedzającym ich powstanie albo - w przypadkach losowych - niezwłocznie po zaistnieniu zdarzenia. Ust. 3. Zmiany, o których mowa w ust. 2, nie mogą naruszać wymagań dotyczących kwalifikacji osób wykonujących zawód medyczny, określonych w odrębnych przepisach oraz w warunkach wymaganych od świadczeniodawców określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 i art. 159 ust. 2 ustawy. Ust. 4. Osoby, o których mowa w ust. 1, w czasie wyznaczonym do udzielania świadczeń w harmonogramie pracy, nie mogą udzielać świadczeń: 1) w innej jednostce organizacyjnej u tego samego świadczeniodawcy, 2) u innego świadczeniodawcy." Zarządzenie nr 55 w § 7 ust. 1 także wymaga, aby świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia i realizacji umowy w rodzaju leczenie stomatologiczne spełniał wymagania określone w załączniku nr 3 (w przypadku świadczeń ogólnostomatologicznych świadczenia te realizować musi co najmniej lekarz dentysta – załącznik nr 3a) oraz załączniku nr 4 (określającym wymagania podstawowe i dodatkowe w zakresie dostępności do świadczeń leczenia stomatologicznego czyli harmonogramu pracy świadczeniodawcy) do zarządzenia oraz w przepisach odrębnych. Wymagania te, zgodnie z § 7 ust. 2 tego Zarządzenia muszą być spełnione we wszystkich miejscach udzielania świadczeń, w których realizowana jest umowa. Doprecyzowanie definicji poszczególnych kryteriów i zasady ich punktacji zawiera Zarządzenie nr 73, według którego § 1 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) kryterium dostępności oceniane jest w szczególności poprzez liczbę dni i godziny pracy w harmonogramie pracy, organizację przyjęć świadczeniobiorców. W tej sytuacji zarządzenie wewnętrzne Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach Nr 304/2010 z dnia 28 października 2010 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przez Komisję Konkursową procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych o numerze [...] wydane po upływie terminu do składania ofert, który upłynął w dniu 8 października 2010 r. naruszało wyżej powołane zasady, przede wszystkim regułę niezmieniania kryteriów oceny w toku postępowania. Kwestię badania prawidłowości ofert pod kątem ujmowania w więcej niż jednej tych samych lekarzy stomatologów i ich godzin pracy przenosiło na etap po zakończeniu postępowania konkursowego i podpisywania umów. W świetle zaś art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 (warunków wymaganych od świadczeniodawców) oferta powinna podlegać odrzuceniu. Ponadto wątpliwości Sądu budzi podstawa prawna wyżej powołanego zarządzenia Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. Ani powołany w nim art. 139 u.ś.o.z., ani art. 107 ust. 5 pkt 8 i 10 (wśród kompetencji dyrektora wojewódzkiego oddziału wymienia przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym świadczeń wysokospecjalistycznych oraz zawieranie i rozliczanie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym świadczeń wysokospecjalistycznych, oraz zawieranie i rozliczanie umów o realizację programów zdrowotnych) nie dają podstaw do wydania takiego zarządzenia, tym bardziej, że kompetencje co do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców u.ś.o.z. w art. 146 ust. 1 przyznała wyłącznie Prezesowi NFZ. Skargą kasacyjną Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1) naruszenia przez organ art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i błędne przyjęcie, ze Prezes NFZ: - przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wyjaśnił czy zasady postępowania konkursowego, na jakich dokonano wyboru oferty konkurencyjnej w stosunku do oferty odwołującego się, nie naruszyły prawa w takim stopniu, że interes prawny odwołującego się doznał uszczerbku, pomimo tego, iż organy Funduszu dokonały wnikliwej oceny postępowania konkursowego pod kątem analizy okoliczności, które mogłyby spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach i szczegółowo odniosły się do oceny przejrzystości zasad przeprowadzonego postępowania konkursowego, w szczególności wyceny punktowej złożonych ofert; 2) art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że: - Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogłyby spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano wyceny punktowej złożonych ofert; II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym pomimo, że art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się i wyznaczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości wszystkich świadczeniodawców i nie zmierza do powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U.T. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do jej rozpoznania wypada na wstępie wskazać, iż podstawą uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi było przyjęcie, że w postępowaniu o zawarcie umowy z NFZ mogło dojść do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, którzy złożyli oferty konkursowe (art. 134 u.ś.o.z.) oraz zmiany w toku postępowania warunków wymaganych od świadczeniodawców (art. 147 u.ś.o.z.). Wyrażony przez Sąd pogląd zasługuje na aprobatę. Tzw. zarządzeniem wewnętrznym, wydanym po upływie terminu do składania ofert, który upłynął w dniu 8 października 2010 r., Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach wyraził zgodę na odstąpienie od stosowania przez Komisję Konkursową procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie u.ś.o.z. ze środków publicznych o nr [...]. W efekcie czego, jak wskazał Sąd I instancji, doszło do przesunięcia badania prawidłowości ofert (pod kątem ujmowania, w więcej niż jednej, tych samych lekarzy stomatologów i ich godzin pracy) na etap po zakończeniu postępowania konkursowego i podpisywania umów, co stoi w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regułami, jak też jest nieracjonalne z punktu widzenia ekonomiki postępowania. Jak wynika z treści art. 132 ust. 3 u.ś.o.z nie można zawrzeć umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z lekarzem, pielęgniarką, położną, inną osobą wykonującą zawód medyczny lub psychologiem, jeżeli udzielają oni świadczeń opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem, co powinno prowadzi do wniosku, że okoliczność ta powinna być przedmiotem badania w początkowej fazie procedury konkursowej, a nie po jej zakończeniu. Stosownie bowiem do art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., niespełnienie przez oferenta lub ofertę wymaganych prawem warunków oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3, daje możliwość odrzucenia oferty, już na pierwszym etapie postępowania, bez potrzeby czekania z tym do zakończenia postępowania konkursowego. Należy też zauważyć, iż określanie procedur obowiązujących w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ należy do Prezesa NFZ, a nie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Z przepisów u.ś.o.z. (art. 102 ust. 5 pkt 25; art. 146 ust. 1 pkt 3) wynika wprost, że ustalanie jednolitych sposobów realizacji ustawowych zadań realizowanych przez oddziały wojewódzkie Funduszu należy do działania Prezesa NFZ. Prezesa NFZ określa też w drodze zarządzenia warunki wymagane od świadczeniodawców, w tym dotyczące personelu medycznego, posiadanego sprzętu, warunków lokalowych, organizacji udzielania świadczeń, które nie mogą być zmieniane w toku postępowania konkursowego. Zatem zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż wprowadzone zarządzeniem zmiany procedowania mogły naruszać obowiązujące w tym postępowaniu zasady. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię należy wskazać, iż zarzut ten nie odpowiada ustawowym wymogom, co nie pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wskazanie podstaw kasacyjnych wymaga przytoczenia zarzucanego przepisu oraz wykazania na czym miałoby polegać jego naruszenie. Autor skargi kasacyjnej nie skonkretyzował, o jaki chodzi mu przepis, natomiast z podniesionej w ramach tego zarzutu argumentacji można jedynie wywnioskować, iż nie podziela on stanowiska co do rewizyjnego charakteru postępowania odwoławczego. Problem ten był przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 256/12, NSA rozważając ten problem stwierdził, że istotne w tym zakresie znaczenie mają dwa artykuły ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych: art. 152 i art. 154. Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154). Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji – Prezesa Funduszu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.